贾康 苏京春：试论现阶段我国中央与地方事权划分改革

摘  要：改革攻坚阶段的“配套改革”中，十分有必要对我国中央与地方事权划分改革思路与方案进行再探讨。本文首先从对事权的基本认识出发，考察事权的要素和范畴，认为对事权构成要素的解析有助于认识其联通至国家治理的逻辑，事权范畴的正确界定则是改革的必要前提；接着从我国当前法律规定、事权划分存在的问题和事权划分原则的演变三方面，剖析我国事权划分的现状；再进一步论述财政“联邦制”事权划分内在逻辑，总结其共性特点，特别强调了事权相关的法定主体与履职主体等可借鉴之处；最后，提出相关对策建议，包括：我国当前事权改革应在落实规范化、法律化的框架内，需整体理顺事权与财权、财力、支出责任的关系，积极考虑实现中央、省、市县三级框架中，按“一级政府（政权），一级事权，一级财权，一级税基（费基），一级产权，一级举债权（用债权），一级预算，再加上中央、省两级自上而下的转移支付”整体制度安排，并以优化和细化中央与地方的事权划分为基础进一步理顺财权划分及相关制度建设等。

关键词：事权划分  财权划分  支出责任

我国于1994年确立分级分税财政体制，初步理顺了政府与市场、政府与企业的关系，建立了中央政府与省级政府之间相对规范的分税机制并跟进了自上而下的政府间转移支付机制，可说启动了财权划分过程，其后陆续的改革实际上也更多沿着财权划分的线索推进，而在事权明晰化方面却一直缺乏实质性进展。

从可查文献来看，我国学界自20世纪80年代起，已经开始有较为系统的对事权的研讨，至90年代尤其是分税制确立后，对事权的关注视角更为广泛，且这种探讨一直持续至今。党的十八届三中全会明确提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的要求，强调“建立事权和支出责任相适应的制度”，这可说是继1994年确立分级分税财政体制、相继落实财权改革后首次正式将事权改革提上日程。在对中央事权（中央委托地方事权）、中央和地方共同事权、地方事权等作出具体规定的基础上，三中全会文件还特别强调“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，这也就意味着在本轮理清中央和地方事权划分的同时，对央地财力分配现状不予过多变动。党的十八届四中全会在此基础上进一步提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求，为事权改革明确了规范化、法律化的方向。党的十八届五中全会则进一步强调了中央事权，明确“适度加强中央事权和支出责任”。基于此，显然十分有必要在现阶段攻坚克难、“配套改革”的展开中，对我国中央与地方事权划分改革进行再探讨。

本文首先从对事权的基本认识出发，考察事权的要素和范畴，认为对事权构成要素的解析有助于认识其联通至国家治理的逻辑，事权范畴的正确界定则是改革的必要前提；接着从我国当前法律规定、事权划分存在的问题和事权划分原则的演变三方面剖析我国事权划分的现状；再进一步论述财政“联邦制”事权划分的内在逻辑，一方面总结其较为突出的共性特点，另一方面阐述了典型联邦制国家事权划分的权变因素；在对策建议层面，本文认为我国当前事权改革应在落实规范化、法律化的框架内，整体理顺事权与财权、财力、支出责任的关系，并试勾画中央和地方事权划分的具体思路，探索省以下事权划分的相关问题，以及理顺财权及相关制度建设的配套。

一、对事权的再认识：要素和范畴

广义的事权即对应“全面国家治理”的政府职能范围，实际上并不仅仅包括中央与地方事权划分这样一个层面，若从事权要素进行观察，基于事权主体的划分，除了央地划分之外，还应包括涉及大部制改革的横向划分，而这些实际上都联通至国家治理层面，其内在逻辑是全视角、精细化水平上科学合理的事权划分，必然指向顶层设计而并无局部化处理的捷径可循。在此基础上，对事权范畴的认识，一方面包括基于政府职能而界定的边界，即明确事权的起点，另一方面还包括基于要素进行合理细化后的款、项、目即明确事权的终点，从起点到终点，由根、干、到枝、叶，才可称是一个完整可考的事权范畴或体系。基于事权范畴，可进一步与十八届三中全会已明确的中央和地方事权划分标准，进行对接认识。

（一）事权要素及联通至国家治理的认识

我们通常所说的事权，所指就是国家公共权力，是一个广义的概念。笔者以为，即使将对事权的探讨落到财政领域内，也并不缩小事权作为国家公共权力的范畴，若依“以政控财，以财行政”分配体系（贾康，1998）这一财政本质的认定，事权实应属于“政”的层面。“政”即为“政治”和“政府”，至此，钱穆（1952）将政治以“人事”和“制度”二分的智慧解析，为我们认识事权要素提供了十分有意义的启发：以制度与人事作为政治的两个要素，便可进一步形成两者不可分视、制度间相互配套而非孤立、制度必有渊源也必有流变等更深层的认识，也可以从历史视角窥得中国历来的“人治”色彩。由此思考，事权作为一种“权力”，也必是要素构成的，从权力的对象、权力运转所依托的制度、与权力行使相关的人员三个方面来考虑，那么至少应包括三个要素，即客体、主体和制度。事权的履行离不开财政，事权的对象、事权运转所依托的制度、与事权行使相关的人员，都是需要财力保障的范畴。例如：义务教育（不含基础设施建设）作为一项事权，它是一种国家公共权力，这种权力针对的对象是符合义务教育规定范围的青少年，这一权力运转所依托的制度包括管理教师的制度、管理学生的制度以及相关的行政制度，与这一权力执行相关的人员则包括政府工作人员、学校工作人员等，而以上三个方面都是需要财力保障的范畴。

基于事权的构成要素，不难发现事权必然、必须联通至国家治理体系（详见图1）。从主体来看，事权划分不仅存在纵向划分问题即中央与地方事权划分，而且存在横向划分问题即与大部制分工相关的事权划分；从客体来看，事权的范畴应建立在理顺政府与市场、企业、社会等多方关系，事权的水平则随着经济社会发展在不断提升，必然联通基本公共服务均等化等公共职能的行使；从制度来看，事权的决策、执行、监督、反馈、动态优化等一系列过程，联通至整个公共管理体系；从主体、客体到制度，三个要素及各自的联通又必须在法治化的大框架下有机运行，整合形成事权与国家治理的联通体系。这一体系必然指向顶层设计而并无仅作局部化处理的捷径可循，其是否能够达成体系性的科学、合理状态，会直接表现在经济社会发展的方方面面。“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一判断的正确性，从以上分析中也可得到印证。

图1: 事权必然、必须联通国家治理体系

（二）事权范畴应明确起点和终点

我国现阶段事权改革的核心要求是合理划分事权，而这一工作首先需要建立在事权范畴正确界定的基础上。楼继伟（2014）所强调的“现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界”，正是“实现国家公共权力的合理配置和规范运行”的前提和基础。事权范畴界定在实践层面的落实，往往是十分棘手的，划分中常常出现的“上下一边粗”、“你中有我，我中有你”、无限延伸等问题，实际上源自事权范畴不明。我们认为，对事权范畴的认识，一方面包括基于政府职能而界定的边界，即明确事权的起点，另一方面还包括基于要素进行合理细化后的款、项、目，即明确事权的终点，从起点到终点，从根（渊源）、干（主脉），到枝（分枝）、叶（末端），才可称是一个完整可考的事权范畴或体系。我国事权范畴的界定至少需要设计两张表：第一张是分门别类的事权表，第二张是每一项事权的细化表。表内分项、分类应尽量做到范畴互质，内洽周延，如此，我们才能说有把握看到我国事权边界的全貌。当然，这一实现过程是非常艰难的，但这是事权改革最基本的起步。

无论起点还是终点，在实践中都是难点：

首先，国家公共权力具体究竟包括哪些事权？对政府与市场、政府与企业、政府与社会等多方关系的科学处理，是回应这一问题的必要条件，却不是充分条件。这几对关系处理好了，国家公共权力所囊括的事权范畴界定不至于“缺位”或“越位”，但里面一项一项的事权，还需要条分缕析地分门别类，这些都是事权管理的基础。然而，我国是全球范围内极少见的大国，幅员辽阔、人口众多，决定了公共事务中待管事项的纷繁复杂，对事权分门别类的梳理，绝非一般中小经济体可以同日而语，加之我国又是全球范围内经济发展特别迅速的大体量经济体，伴随着不断提升的工业化、城镇化、信息化进程，置身于技术变革突飞猛进的时代，事权范畴的边界随时代变迁和经济社会转轨一直在发生变化，带有政府经费相对规模扩展的趋势，这种扩展既包括瓦格纳定律所说的比重增长，却不仅限于此，因为除了经费规模方面的增长，事权的种类也在发生变化。例如：在发展初期，生态环境治理尚不是一项重要事权，但随着粗放发展带来的污染因素在生态环境中的积累，便转变为一项重要的事权，且其囊括的内容还在不断扩充由大气、水流到土壤、气候与生物多样性等。

其次，每一类事权究竟包括哪些细分？对于某一类具体事权，还需要弄清楚到底可以进一步分解为哪几种权力，接着才有研究每一种权力由哪一个主体来落实更为合适的条件。例如：对国土资源管理这一事权而言，至少包括所有权、占有权、经营权、使用权等不同权力形式构成的“权力束”，每种权力行使的主体可能又有不同。对某一项事权所包含的权力种类的认识，也是财政职能有效发挥的基础。以资源税为例，其征收是针对所有权产生的收益、经营权产生的收益、还是使用权产生的收益，其征收由哪一个主体（国税或地税）完成更为合理，其收入由哪一个主体（中央或地方）来使用更为科学，等等相关问题，实际上都建立在对某一项具体事权及其与其他事务联带关系进行细化认识的基础上。这其中，对某一类具体事权所囊括权力种类的认定是第一个难点，不易分明，而认定后确定权力行使主体是第二个难点，必定会受到利益集团和现有利益分配格局的影响。

二、我国事权划分的现状

1992年邓小平南方谈话以来，随着社会主义市场经济体制建设，我国事权划分格局也逐步演变，但至今仍不得不说到其中存在的诸多问题。我国现行法律对事权的规定大都呈现“粗线条”的特点，且存在特别值得注意的“冲突点”；在中央与地方事权划分方面，存在不清晰、不合理、不完善三类“乱象”；在划分原则方面，我国已经历三阶段演变，每一阶段都颇具针对性地指向当期最为突出的问题，但因在很大程度上受到事权改革滞后的制约，所以几个关键关系尚未形成一种较合意的机制。

（一）相关法规的“粗线条”特征

四中全会“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的进一步要求，具有深刻的内涵。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二条首先明确规定了我国权力归属的主体，即“中华人民共和国的一切权力属于人民”，