崔晗：组织内的外部监督应成为党内监督重要原则

组织内的外部监督作为党内监督的一个原则，其基本概念是，在中国共产党中央委员会的领导下，对党的地方组织、党的基层组织、党组及其成员实施监督，由这个党组织之外负有监督责任的党的组织、机构和人员进行。

党内监督是中国共产党自身建设的重大课题，党中央、中央纪委高度重视。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”党内监督也是中国共产党自身建设的难题，难就难在执政党如何有效地自己监督自己。学习毛泽东在《抗日游击战争的战略问题》中提出的“内线作战中的外线作战”军事思想，不妨将党内监督视为“战略的内线作战”，将对某一具体党组织及其成员的监督视为“战役和战斗的外线作战”，进而可以提出一个党内监督的新原则――组织内的外部监督。这一原则的提出，将对党内监督工作的理论、体制、机制、制度建设产生极其重要的影响。

组织内的外部监督的基本定义

组织内的外部监督作为党内监督的一个原则，其基本概念是，在中国共产党中央委员会的领导下，对党的地方组织、党的基层组织、党组及其成员实施监督，由这个党组织之外负有监督责任的党的组织、机构和人员进行。

组织内的外部监督不是在党内建立反对派、别动队。其监督权力有所转移，但不变更党的地方组织、基层组织和党组基本的地位、职权、作用。其监督方式，坚持以政党的方式进行，不搞党内公检法。其根本目的，是克服权力干扰、利益干扰、人情干扰，提高监督工作的有效性。

组织内的外部监督不是排他的。作为某一个具体的党组织，其原有的内部监督仍然存在。比如，在民主集中制原则下的相互监督，领导班子内分管纪律检查工作的成员的监督，党员按照权利义务提出建议、揭发检举、向上级组织报告，等等。

组织内的外部监督也不仅仅是上级对下级的监督。上级对下级的监督是一种纵向的监督，组织内的外部监督则包括了纵向和横向的监督，强调的是内部与外部的区别，把一部分监督权从党的地方组织、基层组织和党组内部分离出来，对其实行多维度的异体监督，有利于解决上级监督的疏漏和内部监督的弱化。

组织内的外部监督的实践基础

组织内的外部监督作为一种监督原则，是一种理论创新，但党内监督的鲜活实践，早已为其打下了坚实的基础。这些实践措施，有些属于上级对下级的监督，有些则不完全属于这个范围。

2003年12月中央颁布的《党内监督条例（试行）》规定了监督的10项制度，其中的重大问题的报告与请示、信访处理、巡视、舆论监督等，都可以归入从外部对党委（党组）进行监督的范围。党的十八大以来，更是措施频出，越来越趋向于强化上级对下级的监督，来解决内部监督效果不好的问题。影响最大的就是“两个为主”“两个全覆盖”和《中国共产党问责条例》。

按照规定，党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。2013年11月党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了强化上级纪委对下级纪委的领导的“两个为主”：查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。限制了党委（党组）对自身存在问题的自由裁量权和处置权，增加了各级纪委的相对独立性和权威性。

《决定》还明确规定了加强派驻纪检机构和巡视工作的“两个全覆盖”：全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责；改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。实践中，中央和省级派出纪检组多采用对几个部门综合派驻的方式，其人员的人事任免、经费保障等全部由派出纪委负责，不再参与驻在部门的工作分工，减少干扰专司监督；中央巡视组在巡视省部级党委（党组）的过程中，向下延伸一级到两级，实现了深化对省部级的了解和下向延伸监督的作用。

2016年6月中央政治局会议通过的《中国共产党问责条例》，更是努力把上级对下级的监督推进到刚性化的阶段。

近年来，很多市、县针对基层直属部门单位小、人员少、人情重、监督力量分散薄弱、监督效果不好的情况，把派驻纪检组从驻在部门剥离出来，成立了联系若干部门的纪工委或协作组；有的试点单位干脆把派驻人员全部收归派出纪委，实现集中的、规模化的、专业化的管理；在全覆盖的问题上，实现了有效监督工作的全覆盖，而不是简单的监督人员的全覆盖。加大了外部监督的力度，效果特别明显。

另外，在国家治理的其他领域，也有类似的做法。比如，在司法体制改革中，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，进一步排除外界因素对司法工作的干扰，促进司法独立、司法公正。

组织内的外部监督的必要条件

采取组织内的外部监督是有条件的，这些条件中国共产党已经具备。

必须有布局的空间。把监督的主要或部分权力从一个党组织内部分解出来，由纵向或横向的其他力量来行使，为的是避开“同体监督”的种种弊端。纵向上应当有一级甚至二级以上的空间，横向上则应当以“关联不多”做最低空间标准。我党8800余万党员所在的各级党组织，与整个国家的行政、司法、事业、国企等单位基本匹配设置，空间大到了任何个人无法左右的程度，给组织内的外部监督提供了布局的足够空间，完全可以组织起多维度的监督制约。这种优势是世界上其他所有党派都不具备的。

必须有实际的需求。有需求才有动力。在长期执政的环境下，地方党组织、基层党组织、党组自我监督的效果弱化，出现了内部监督难、一把手监督难、监督者与被监督者同化等等情况。而很多在管理层面的努力，提要求、定制度、搞教育、抓整改，效果不尽理想。向改革寻思路、要效果，已经成为全党的一种共识，一种迫切的需求。

必须有惩戒的支撑。没有惩戒监督就没有意义。内部监督“拉下脸”很难，“打板子”更难，因此才会功能弱化。外部监督一定要把惩戒这个“脊梁”挺起来，才能实现使监督更有效的目的，否则什么样的原则、模式、体制、机制都是银样蜡枪头，不如不做。《中国共产党问责条例》，把十八大以来从严治党推到了一个新的高度，为改革监督模式奠定了坚实的基础。

必须有顶层的推动。中国共产党能够解决自身存在的问题，具有自我革命的意识和能力，但不等于说每个具体的党委（党组）都能够自己革自己的命。相反，我们的很多改革之所以不成功，正是由于把改革的权力赋予了地方、系统、部门自己，他们在改革中顾及利益，不能彻底革命，而是边改革边争取新的利益。为了破解这一难题，中央屡出举措，决心之大、推力之大毋庸置疑。同理，把监督自己的权力交给别人，尽管是组织内的人，也是一件不太舒服的事情；把对别人的监督权收上来，几乎等同于触动别人的利益，也非易事；改变一贯的模式，不同意见会非常之多。因此，强有力的顶层推动是非常必要的。