莫恭明：供给侧改革下的地方政府管理重心转向

摘要：作为新常态新阶段新形势下的地方政府，在落实中央宏观政策的过程中，既不能像西方供给学派主张的那样单纯减少政府干预，也不能走计划经济和凯恩斯主义的老路，而是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，因地制宜地做到有为、善为、有效、善治。

[关键词]地方政府管理；供给侧结构性改革;激发市场活力

供给侧结构性改革是我国“十三五”发展的主线，其中的关键问题就是放松管制、释放活力，让市场发挥更大作用。作为新常态新阶段新形势下的地方政府，在落实中央宏观政策的过程中，既不能像西方供给学派主张的那样单纯减少政府干预，也不能走计划经济和凯恩斯主义的老路，而是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，因地制宜地做到有为、善为、有效、善治。

一、对凯恩斯主义政府管理思想的反思

经过改革开放以来的思想解放和探索实践，许多人对计划经济下的短缺经济进行了深入反思，对期望通过计划手段实现供需平衡和统购统销、政府定价等负面作用已经有了深刻认识，对社会主义市场经济体制的优越性有了切身感受，但是对凯恩斯主义的路径依赖却往往认识不足。凯恩斯主义是应对20世纪20年代末爆发的严重经济危机而兴起的，其政策导向是依靠投资、消费、出口三驾马车来提高有效需求、推动经济增长，这不仅确立了宏观经济学的体系结构，而且也不断强化了政府干预经济的观念，对二战后各国宏观经济管理影响深远。过度依靠需求管理的政策导向导致资本主义国家经济发展出现“滞胀”现象。

我国宏观经济管理长期以来也以需求侧管理为主，为了迅速摆脱贫困落后面貌和实现赶超跨越，注重追求经济增长的速度与数量，依靠大规模投资实现了经济的高速增长。特别是为了应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机，我国政府需求侧管理的力度更大，经济工作主要抓投资、消费、出口三驾马车。甚至某些地区在实际工作中，由于消费缺乏抓手，出口带动力小，把抓经济简化为抓投资，片面认为只有投资才能支撑经济增长。因而累积了不少矛盾问题，特别是投资产出、效率、效益不高，投资边际效应递减。来自申万宏源的研究数据显示, 2010年以来，我国实体经济的整体投资回报率由8.5%降低到2015年年中的6%左右，房地产和基建投资回报率也明显下滑。以广西为例，2001年以来，投资边际效益呈递减趋势，2001年至2008年固定资产投资效果系数处在0.27至0.48区间，2009年后滑落到0.13，2012年滑落到0.10，2015年仅为0.07，是历史最低值，即每亿元固定资产投资仅新增国内生产总值0.07亿元，比2004年少了0.41亿元。2009年以来广西投资企业收入系数总体上也呈逐年降低趋势，2010年最高，达到0.17，2014年最低，仅为0.01，即每亿元工业投资仅新增工业企业利润0.01亿元，比2010年少了0.16亿元。这表明，广西单位固定资产投资对GDP贡献率和实体经济整体投资回报率显著下降。

随着我国经济发展进入新常态，经济结构性过剩问题凸显，人口红利逐步减弱，劳动力、资源、土地等要素价格上扬，生态环境形势严峻，经济社会发展呈现速度换挡、动力转换、结构调整三大特点。当前，我国已经进入中等收入发展阶段，经济社会发展水平逐步接近中等发达国家，长期积累的周期性矛盾和结构性问题交织并存，面临生产能力低水平过剩、中高端供给严重不足、供需结构失衡等诸多瓶颈问题，特别是面临着掉入“中等收入陷阱”的风险，企业生产成本高企、创新能力不足，劳动密集型产业难以与低收入国家竞争，高新产业短期内又无法赶超发达国家。由此可见，以需求侧为主的管理模式已经难以为继，政府亟须树立新理念和转变管理方式。只有下决心从生产供给端入手进行改革，从过去的偏重需求逐步转变为供给需求共同发力，才能破解我国经济发展面临的突出矛盾和问题。

二、供给侧改革对地方政府管理提出更新更高要求

为主动适应和引领经济发展新常态，2015年中央经济工作会议提出要推进供给侧结构性改革。对地方政府来说，过去用顺手的需求侧管理不那么灵了，供给侧管理又是一个需要尽快适应的全新课题，而且按照中央要求，既不能只抓供给侧管理，也不能沿用旧的需求侧管理模式，而是要供需两手抓、长期短期调控并举，最终实现有质量、有效益的发展，即投资有效益、产品有市场、企业有利润、员工有收入、政府有税收。这就对地方政府管理提出了新的更高要求。敢不敢为，会不会为，善不善为，成为新常态下地方政府管理的重大命题。为此，应当把握几个要点：

（一）深刻理解供给侧改革的理论内涵

供给侧结构性改革借鉴并超越了西方供给学派，是中国特色社会主义经济理论在新时期的创新发展。第一，从马克思主义视角。马克思提出了生产力和生产关系理论；指出人类从事物质资料生产，必须具备劳动、劳动对象、劳动资料三个基本要素；生产力由人的因素（劳动者）和物的因素（生产资料）构成，劳动者是生产力的主体，在生产力中起主导作用，人是生产者又是享用者，通过自觉劳动来创造美好生活。笔者认为，供给侧结构性改革就是要通过调整优化生产关系来解放和发展生产力（包括深化国企、财税、金融等改革，促进市场配置资源）；就是要发挥各方主观能动性，调动劳动者积极性，促进大众创业、万众创新；就是要综合施策，既发挥土地、资源、劳动力等传统要素作用，更注重提高全要素生产率；就是要深化生产、分配、流通、消费四大环节，尤其是生产侧的重点领域改革，通过更高水平的发展来实现“满足人民日益增长的物质文化需要”的目的。第二，从西方经济学视角。西方供给学派是在应对“滞胀”问题时兴起的，强调改善供给、反对政府干预、重视智力投入等，但是该学派只讲供给而忽视需求，只讲市场功能而忽视政府作用，只讲减税而忽视系统政策，尽管在一定时期、一定程度上解决西方国家的经济发展阶段性难题，但都不能解决其根本性、长期性问题。与西方供给学派相比，我国供给侧结构性改革既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用，既着眼当前又立足长远，既重视减税的作用，更重视实施一系列的系统政策推动。同时，西方经济学认为经济增长受到资本、劳动、技术、制度、政府政策等多方面因素决定，熊彼特提出五个创新论（制造新的产品，采用新的生产方法，开辟新的市场，获得新的供应商，形成新的组织形式），强调重视制度创新、技术创新、人力资本，也为供给侧改革提供了理论借鉴。

（二）学习掌握科学的思维方法

习近平总书记多次强调各级领导干部要努力学习掌握科学的思维方法，防止出现“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的情况。要落实好习总书记要求，必须以科学的思维方法提升地方政府管理水平。比如，必须树立辩证思维，坚持两点论和重点论结合，既要供给侧与需求侧管理两手抓，也要突出供给侧管理这个重点，解决好供给这个矛盾的主要方面。必须树立系统思维，更加注重政府管理的系统性、整体性、协同性，抓工作要注意整体考虑、统筹推进，避免只见树木不见森林。必须树立法治思维，推进法治政府建设，注意完善行政行为的内容、手段和程序等，做到法无授权不可为，把政府工作全面纳入法制轨道。必须树立底线思维，把稳增长、保民生、保稳定、防风险作为政府管理的底线，防止经济失速、失业过多、杠杆率过高。必须树立精准思维，更加强调工作的务实和准确到位，努力在一个个具体的点上破瓶颈解难题，避免大水漫灌、蜻蜓点水地抓工作，就广西而言，尤需针对企业用电、物流、人工成本高和产业转型升级艰巨等难题实施一系列点穴式的精准定向政策。

（三）借鉴西方新公共管理运动的长处

西方新公共管理运动是针对“福利国家”的弊端和经济“滞胀”困境而产生的，英国是先行者。1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，这与西方供给学派主张的减少政府干预等方面有相通之处，对我国推进供给侧结构性改革有一定启示。我国地方政府管理应当吸取新中国成立以来的经验教训，借鉴西方新公共管理运动的长处（如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等），把经济管理、企业管理等理念和方法引入政府管理，在供给侧结构性改革中优化制度供给，转变政府管理方式，提升政府管理的效率和效能。

三、顺势而为，加快推动地方政府管理重心转向

供给侧结构性管理下的地方政府管理，关键是要回归马克思主义。比如，马克思提出分权与自治、廉价政府、小政府大社会等理论，对今天我们简政放权、放管结合、优化服务，完善社会主义市场经济体制有不少启示；马克思强调劳动者的主体地位，与后世舒尔茨的人力资本理论有共通之处，对我们应对人口红利减弱，强化人力资源开发具有重要指导作用；马克思指出自然资源是人类社会生存和发展的物质基础，认为人类必须节约自然资源，注重循环经济和可持续经济的发展，反对资本主义高消费、高浪费的生产方式，这无疑是建设资源节约型、环境友好型社会的历史先声；马克思首先提出“科学技术是生产力”,论证了科学技术是推动社会的强有力杠杆，后来邓小平进一步提出“科学技术是第一生产力”就体现了马克思主义的生产力理论和科学观；马克思主义最重视的是人，最关注的是人的生活，强调的是以人为本和人的全面发展，这也时刻提醒着我们，政府工作必须始终对民生予以高度关注，把民生作为一切工作的出发点和落脚点。为此，要以马克思主义经典理论指导推进政府职能转变和治理升级，着力推动地方政府管理重心实现“五大转向”：

（一）更加注重由政府干预转向激发市场活力

经济基础决定上层建筑，政府干预过多难以适应社会主义市场经济的发展要求，因此现在的供给侧结构性改革，行政管理体制机制改革是首要，前提是突出市场对资源配置的决定性作用，以政府“减法”换市场“加法”。十八届三中全会以来，我国简政放权力度空前，有效激发了市场活力。广西累计取消、下放和调整行政审批事项（含非行政许可）1283项，自治区本级政府部门权力事项精简60%。2015年，广西全面实施“三证合一、一照一码”登记制度改革，新登记企业增长26.6%。但企业和群众还是感觉审批多，手续繁琐，办事不便，简政放权的空间还很大。一要进一步推进行政体制改革。全面建立各级政府和部门权力清单、责任清单、负面清单。优化行政审批流程，推进政务服务标准化建设，进一步取消和下放行政审批事项，持续优化、简化企业投资项目审批程序。加大力度推动中介服务机构与审批职能部门彻底脱钩，清理规范与行政审批相关的中介服务，减少收费种类，规范收费项目和标准。二要深化配套改革。深化人口、土地、财税、金融、国企等领域综合配套改革，