闫恩虎：中国县制改革探讨

摘要：体制障碍是目前我国县域经济发展滞后的根本原因，行政管理体制是其中的关键。县制改革不仅仅是县域行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。县制改革对于我国正在进行的体制改革、城市化进程乃至整个现代化进程，都有着极其重要的影响。县制改革的总体要求是在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展的需要，有利于区域经济发展和提高国际竞争力。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。

关键字：县制；“市管县”体制；改革；原则；思路

一、县制改革是壮大县域经济的基本保障

可以说，中国历来就是一个县域的国度。县制在中国已有2700多年的历史，县制作为国家与政权的基本组织形式已经2300多年了。纵观历史，县制是中国地方行政管理体系中最稳定的一个层次，县以上及以下的行政层次变化较大，而县制却在2000多年中基本稳定。县制的产生和发展为传统中国中央集权的统一王朝的形成和壮大奠定了体制和社会基础，也为统一的多民族国家的形成、发展和繁荣提供了制度保障。但随着社会制度的变化，以及当前经济管理体制改革的深化，在传统理念（封建社会的“县以牧民”、计划经济的“听命”县政）严重束缚下的现行县制已经不能适应目前经济社会发展的需要，成为当前阻碍县域经济发展的关键。可以肯定，县制改革将是我国下一步体制改革的重点。

目前中国县域经济最突出的特征是落后性。县域面积占全国的93%、人口占全国的74％，但目前GDP仅占全国的50％多一点，县域财政收入占全国财政总收入的23.6%、县域年末金融机构存款占全国总数的28%、县域经济年度实际利用外资占全国总数的36%、基本建设投资占全国总数的1/3，这些数据都与县域拥有的土地和人口比例极不相称。根据2002年底的统计，县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县比重达73%，赤字总量占地方财政总量的77%。目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入计算在内，如果不算农民实物收入，城乡收入是6:1）。根据蔡教授等人收集的36个国家农业与非农业标准劳动者的收入比率，1990年和1995年城市人均收入超过农村1倍以上的国家分别只有5个和3个，而中国通常在2-3倍之间波动。显示中国城乡差距十分突出。[1]P47-48 农业是县域经济在国民经济体系中承担的重要分工，严峻的“三农”问题是县域经济社会落后的突出体现。目前全国约有55%的县靠国家财政补贴，有2/3的农民由于收入低而

缺乏基本的消费能力。另据2003年社会科学院的调查，目前全国仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，206个县没有律师。县域经济的落后已经成为我国建设全面小康社会和构建和谐社会的基本障碍，也是当前我国参与国际竞争提升综合国力的重大制约。

形成县域经济发展落后的根本原因是体制障碍。城乡分异的户籍和土地管理制度，不仅直接造成县域最大的两种资源人力资源和土地资源不能从根本上盘活，造成农民不平等的“低国民待遇”身份、承担比城市居民更重的税收和各种非税负担，而且将70％多的国民束缚在十分有限的土地上，使他们的生存和发展受到根本性制约；长期失衡的产业政策和公共政策加剧了农业的落后和农村的封闭贫困；极不合理的财税制度在进一步扩大城乡差距，加剧“三农”问题的严峻性；偏颇保守的金融管理制度使县域经济发展得不到现代金融服务的有力支持；还有严重滞后发育的农村社会保障制度、人才管理制度等等都在阻碍县域经济的高快增长和可持续发展。[2]P105-107但最关键的障碍因素是县域行政管理体制。

目前各地在组织发展县域经济方面普遍存在一个的认识误区：过分注重政策的激励作用而忽视制度的保障作用。各省、市政府在其促进县域经济发展的方案中大都提到一个口号：“放权让利”，但在现行体制下，可以说，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如，对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权，象税收减免权，省级政府也没有，谈不上放下去；至于银行贷款及其利息浮动，随着金融体制改革，政府已无权干涉，也谈不上放下去；工商、电力、技术监督等等，均属于条条管理体制，也难以放权于县；土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势，放的可能性更谈不上。“放权让利”方面做得最好的浙江，下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响。必须清楚，政策是一种手段，制度才是经济发展的基本保证。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。近代以降，无论中西，生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后，这类现象普遍存在，表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中，器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素，它们的关联构成社会基本结构。[3]P5 1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境，强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特・托马斯合著的《西方世界的兴起：新经济史》中指出：“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”；“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[4]P2-3 “从家庭承包制开始，中国发展出一种信念结构，这种信念结构无须借助任何西方的标准处方就实现了经济的快速发展。然而，如果中国想继续保持经济增长势头，就必须在政治经济结构中构建激励机制，这可能需要建立那些更具西方社会的适应性效率特征的制度”（道格拉斯・C・诺思：《理解经济变迁过程》，中国人民大学出版社，２００５年，１４３页）

在世界经济论坛公布的2006年度全球（国家或地区）竞争力排名规则中，重点强调“稳健的机构环境”，说明制度保障是核心竞争力因素。

要壮大县域经济并促进可持续发展，必须全面深化县域行政、经济、社会管理体制改革。在目前中国政府主导型的市场经济体制下，最关键和最迫切的是县域行政管理体制改革。

二、县制改革的必要性和紧迫性

（一）行政管理体制滞后已经成为县域经济发展的严重瓶颈制约。目前我国县域行政管理体制滞后突出表现在两个方面：一是行政管理层次太多，导致县级政府自主组织经济发展的权利太小；二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级，我国是四级，加之行政和社会管理权利的条块分割，县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革，较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理，使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱，但仍然承担着相应的责任，县级政府在发展本地经济，处理本地事务时往往力不从心”。[5] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。

（二）新形势下县域经济发展格局变化的客观要求。随着市场经济体制的确立和发展，县域经济作为地方经济的主要代表和国民经济发展新的增长极，发展迅速，其格局已由行政区划内的“点状辐射”向跨行政区域的“块状推移”变化，从而形成跨越县域、市域甚至省域的经济区域。目前，我国县级行政区域与经济区域相互涵盖、相互包容的局面已非常明显。而现行县域行政管理体制同这种经济发展格局很不适应，严重阻碍县域经济的横向协作发展。

（三）现行的行政区划严重不适应市场经济体制下区域经济协作与发展的要求。我国现行的行政区划在很大程度上沿袭了元代行省制的格局。“犬牙相入”，大而雷同，它适合“大一统”的中央集权国家在交通和通讯不发达的情况下，管理简单的以自然经济为主的农业社会，和市场经济以及工业经济要求的专业化和集聚化很不适应。加之，建国后利用高度集权配合计划经济布局的行政区划调整，没有考虑区域经济发展的市场条件和竞争要求。在新形势下，这种区划格局同区域经济发展与社会进步的反作用日益明显。行政区划是体制要求和社会经济发展的产物，其设置模式除考虑地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布等因素外，重要的还是有利于经济社会的可持续发展。目前，行政区划与经济发展的矛盾直接影响县域经济的发展，阻碍县域经济在资源整合、市场开拓、横向协作等方面的发展。

三、县制改革应明确的原则

随着我国市场经济体制进一步完善和现代化建设的发展，国民经济体系在职能结构上逐渐集聚为两个系统：城市经济和县域经济。未来的城市经济主要集聚要素职能，而县域经济将从主体上承担生产职能。县域是中国经济社会发展最基本的区域单元，是政权组织的基本单元和国家治理的基础环节。县域经济不仅是国民经济的基本构成，是建设全面小康社会的重要载体，而且也是中国的“国本经济”、“民生经济”、“稳定经济”、“最基本的生态经济”、“参与国际竞争的巨大市场后备”和工业化中期阶段后中国经济新的增长极，更是未来中国区域经济合作与发展的主要基础和未来推动经济发展的生力军。[2]P32必须强调：县制改革不仅仅是县域行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。县制改革对于我国正在进行的体制改革、城市化进程乃至整个现代化进程，都有着极其重要的影响。[6] 因此，必须从战略的高度，从国家宏观体制的高度，进行认真深入的研究和分析，慎重地有步骤推进。从现代化建设和可持续发展的角度讲，县制改革必须注意以下几个原则：

（一）坚持以科学发展观为指导，按照构建和谐社会和统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，遵循市场经济规律，以有利于国际化竞争与协作提升综合国力为原则，消除一切不利于区域经济协调可持续发展的体制和传统障碍。

（二）县制改革不是单一的县级行政管理体制改革，而是以县制改革为中心，启动全面的国家行政管理体制和行政区划改革。要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求，进行全面的改革，从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。因为，县域经济是国民经济的基础；县，是我国行政管理的基本环节。县域管理体制的改革必然要求省、市以至全国同步改革。改革的总体要求是在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展的需要，有利于区域经济发展和提高国际竞争力。

（三）必须高度重视意识形态的先导作用。正如诺思所言：意识形态是人们关于世界的一套信念，它既是一种规范制度，又是一种世界观，它能支配和解释信念、制度的合法性；是一种行为方式，是个人与环境达成协议的一种节约成本的工具，这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。