胡应泉：农村基层民主的经验及问题探究

改革开放之前，我们实行的是政府对社会的一元化管理，这种体制使执政党可以按照自己的目标对社会进行改造，并且能够广泛地动员起必要的社会资源进行经济建设，从而对经济社会的发展发挥了重要的作用。然而，这种体制同时也压抑了人们的需求，窒息了社会的活力，限制了经济社会的正常发展。十一届三中全会以后，我们为了摆脱困境，进行了经济体制改革，使人们的经济自由权利逐渐得到恢复和扩大，从而为经济社会发展注入了巨大的动力和活力。而人们经济自由权利的扩大又必然要求政府减少对社会各方面的控制，因此，这一改革过程同时也是我们逐渐改变原有的权力体制，逐渐向社会、向基层放权的过程，从而使社会自治的空间逐渐得到扩大。在这样的背景下，村民自治逐渐发展起来，在实践在积累了一定的经验，同时也产生了一定的问题。为了进一步发展和完善村民自治制度，我们需要在村这一级的治理系统中进行相应的配套改革，同时还应当适时地推进乡镇这一级的基层民主进程。本文从改革开放以来基层民主的实践、所存在的问题以及解决问题的对策这些方面对这一问题进行一番探究。

一、基层民主的实践

我们原先在基层实行的是“三级所有，队为基础”、政社合一的人民公社体制。实行家庭联产承包责任制后，这一体制很快就受到了巨大的冲击。这一方面使广大农民摆脱了以往基层权力机构对他们的严密控制，获得了一定的经营自主甚至是社会流动的权利，同时也相应带来了一些弊病，表现为部分农村基层组织产生了瘫痪或半瘫痪的状态，与此同时社会治安问题却在增多，民事纠纷不断发生，乱砍乱伐集体树林、破坏集体财产等现象也时有发生。如何解决当时农村社会面临的公共事务和公益事业无人负责的状态?这是摆在人们面前的一个现实问题。于是有些地方开始出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等各种形式的由村民自发组成的自治组织，承担起了原先由农村基层权力机构承担的管理公共事务和办理公益事业的责任。由于有农村社会现实的需要以及初步的成功实践，政治高层很快就肯定了这一做法和经验，将其吸纳进了新制定的宪法。1982年12月五届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，也为制订《村民委员会组织法》提供了法律上的依据[1]。此后，从中央到省级政府都加强了对建立村民自治组织的组织和指导工作，并着手制定各种相应的法律法规予以规范。在反复讨论酝酿和修改的基础上，1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法》，于1988年6月是日开始试行，从而使村民自治有了一个“根本大法”。在多年实践的基础上，1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了新修订的《村民委员会组织法》，并正式在全国范围内施行。此后，我国的村民自治进入了全面推进的阶段。

村民自治的实践，使我们的农村社会在经历了一个短暂的新旧体制转轨过程中产生的脱序阶段后，很快就建立起了正常的治理机构，发挥出应有的管理公共事务和办理公益事业的职能，保证了农村社会的正常运转;同时，它也使村民逐渐地参与到农村社会的治理中去，逐渐可以提名并选举产生自己所信任的干部，可以参与到村里重大事项的决策过程，可以对村务的运行进行监督和制约，通过这一机制在一定程度上获得了当家自主的权利，并维护了自身的利益。然而，我们也不要过于高估这一实践所产生的效果。

首先，在这一过程中，政府对农村社会的控制虽然有所削弱，但从总体上村级组织仍然是在压力性体制下国家行政权力在农村的延伸，更多地是要服从上级的领导，为维护国家利益服务的，其维护村民的利益、实行自治的程度是有限的。在很长一段时间内，村级组织的工作仍然要以完成上级下达的任务为中心，例如粮食的征购，乡统筹、村提留的征收，计划生育指标的完成等，与以往并没有实质性的不同。因此，在笔者的家乡，人们在很长一段时间内仍然习惯性地叫村委会为大队。随着村民自治的不断往前推进，村委会自治的程度在不断地提高，越发代表村民的利益，越发为维护村民的利益服务，这时候就难免会与服从上级、为维护国家利益服务发生冲突。而在博弈的上下级之间力量不对等的情况下，最后往往是以牺牲村民的利益而告终，甚至还出现了民选的村委会干部被上级机关无故撤换的不正常现象。这就是我们在村民自治的实践过程中所面临的一个困境。因此，

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我们必须厘清国家行政权与村民自治权的界限，并且在制度设计上使二者都得到兼顾，在服从国家的利益的前提下使村民的利益也能得到满足，上级机关不得随意插手和干预村委会的正常工作，更不得无故撤换村委会的干部。

其次，在村民自治的实践中，村民的选举、知情、决策、参与和监督等各种民主权利是否都得到实现?这也是需要客观地进行分析的。记得1988年笔者家乡的村委会第一次实行公开的民主选举时，工作人员挨家挨户地把选票送到人们手中。我们填写时考虑的不是这些候选人的工作能力和工作作风等方面，而是他们与自家是否有亲戚关系，是否沾亲带故。这在当时是一个普遍现象。后来在一些地方的选举当中又出现了候选人请村民吃饭、送礼甚至送钱等各种带有贿选性质的现象，这在实践过程中也是难免的。只有当人们经过反复的实践，充分地感受到选举关系到自己的切身利益时，才会慎重地对待自己手中的选票，这类现象自然而然就会变得少起来。同时村委会成立后，虽然要依法实行村务公开，村民可以通过村民代表会议、村民大会等形式对村委会进行制约和监督，但这些往往得不到真正的落实，村委会的运作依然是换汤不换药，村干部的各种贪污腐败现象依然层出不穷。这也是不足为奇的，因为任何一种权力都不会真正愿意主动地接受监督，没有足够的外在压力，监督就会流于形式。这时候，要使村民自治变得名副其实，要使村民的民主权利真正得到落实，上级机关以及村级党组织就必须积极支持村民依法行使这些民主权利，积极支持他们的诉求，对于那些违反相关法律法规的村干部要依法予以制裁。只要监督的渠道畅通了，村民自然而然就会积极主动地起来监督村委会，从而使村民自治逐渐走上正轨。

再次，根据一些学者的研究，经济越是发达，村集体的收入越多，村民自治的实践就开展得越成功。因为在这些地区，村委会能够支配更多的经济资源，村委会选举与村民利益的联系得更加紧密，愿意出来竞选村干部的人就更多，从而导致村民对选举的参与热情变得更高，选举的竞争程度变得更加激烈。而竞争越是激烈，村委会选举的规范性就越是容易得到保证[2]1-21。这种观点是可以从许多方面得到佐证的。笔者的家乡是一个较为偏僻的山村，没有太多的经济资源和集体资产，在九十年代中期第一次实行村委会主任的海选时，人们的热情都很高，无论是竞选村委会主任的人还是参加投票的人，甚至许多在外地打工的人都赶回来参加投票了。但是后来就每况愈下了，人们对当村委会主任没太大驱动力了，有的甚至未做完一届就辞职了，而村民对于村委会的选举也不上心了。在城市，居民委员会也是一种基层群众性自治组织，但是社区居民的热情以及自治开展的程度却远不如农村，因为社区更没有经济资源，居委会没有多少权力，主要是办理街道分派的一些常规性工作，人们除了要去登记一些手续外，基本上都没有与之打交道。从基层村民自治的实践看，民主与人们的受教育程度等关联性并不是太大，而与人们经济利益才是最密切的。取消农业税费之后，在那些相对落后和偏僻的地区，村委会所能控制的经济资源就更少了，再加上人口的大量外流所造成的空心化，实行村民自治就没有太大意义了，这时候我们就应当把重点放到那些经济较为发达、靠近城市的郊区地带。同时，我们还要把基层民主扩大到拥有更大权力和更多经济资源、对人们的生产生活能够产生更大影响的乡镇这一级，逐渐推行乡镇长的直选等基层民主制度，这在下文还会讲到。

二、基层民主所要面对的两大问题

首先是党的领导权和村民自治权如何协调的问题。我们实行村民自治，但在现有的权力体制下，村委会必须服从村党支部的领导。而村党支部却是上级党组织的支部，要接受上级党组织的任命，虽然支部成员由村里的党员选举产生，但最后还必须由上级党组织任命，后者根据需要还可以对前者进行撤换，具有实质性的权力。我们的宪法规定党的基层组织具有对村民自治的领导权力，村民自治组织则享有自治权力。这种体制在现阶段是有必要的，因为离开了以先进思想为指导、由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会向封建性的“土围子政治”复归[3]。然而，在实践操作中如何对党的领导权和村民的自治权进行科学的界定?这是一个尚未得到有效解决的问题。也正因为如此，在村民自治推行的过程中，村“两委”即党支部和村委会之间的矛盾和冲突现象就变得越来越严重。政府固然可以对村民进行压制，但是随着村民的利益观念越来越明确，民主意识越来越强，这样做的难度变得越来越大了，一味的压制只会激起村民更大的反弹，从而产生了许多群体性事件，党群关系变得越来越紧张。因此，在实行村民自治的过程中，我们必须处理好党的领导权和村民自治权的关系，使两者各得其所，各自发挥应有的作用，共同促进村民自治的实现。任旭东等学者认为，为了使村“两委”的工作变得更加协调，村党支部就不能包办代替式地直接对村委会工作发号施令，而应当把工作的重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村民议事组织的有效领导，使党支部作出的具有党内约束力的决定，变成对全体村民都有约束力的“村民自治章程”和“村规民约”，并按照村民自治的法律要求来规范权力运作，使贯彻党的路线、方针、政策具有更为巩固的群众基础[2]108-124。同时，为了协调和改善村“两委”的关系，还可以在村民自治的实践中推行所谓的“两票制”。“两票制”又称为“两推一选”，村党支部书记的选举除了由党员投票，也让村民或村民代表享有一定的投票权或否决权，即通过“两票制”选举组成党支部[4]。我们的党不是一般的政党，而是执政党，要对全国人民进行领导，这样由人民参与进来选择而不是仅由党员来选择党组织的成员，就不是一件有悖常理的事情了。要加强党的领导，首先必须改善党的领导。

其次是要进一步在乡镇这一级政权推行基层民主。近年来村民自治在许多地方已经不能引起人们的热情，事实上已经进入了一种停滞状态。这其中一个重要的原因是，村级的自治权力往往会因为受到上级乡镇政府的干预而得不到保障，从而变得有名无实。因此，要使这一制度能够继续开展下去，使农村社会的治理水平真正得到提高，就必须适时地对乡镇这一级政权进行基层民主的改革，实行党政领导的公推公选甚至是直选，使其由上级任命产生，主要对上级负责，变为由当地民众选举产生，首先对当地民众负责。乡镇是最基层一级的政权，拥有更多的经济资源，拥有自己的财政系统，与民众的生产生活关系更加密切，实行基层民主不但可以有效地改善基层社会的治理状况，还可以锻炼民众的民主管理能力，从而为把民主政治进一步推进到更高一个层次打下坚实的基础。事实上，近年来在一些地方已经出现了这方面的尝试。