张峰：人民政协在构建协商民主体系中的地位和作用

【内容提要】 人民政协在构建程序合理、环节完整的协商民主体系中居有基础性地位。人民政协对构建协商民主体系起基础示范作用，是当代中国协商民主体系的缩影，有丰富的协商民主经验，有比较成熟的协商议事规则，有比较完备的制度体系；人民政协对其他协商渠道起配合支持作用，对政党协商扩展延伸作用，对人大立法协商配合完善作用，对政府行政协商支持辅助作用，对社会组织社会协商渗透协调作用，对基层协商民主指导推动作用。人民政协平等、宽容、友善的精神对发展社会主义协商民主起精神引领作用。

【关 键 词】人民政协/社会主义协商民主/协商民主体系

在我国社会主义民主政治建设历程中，党的十八届三中全会因其大力倡导社会主义协商民主而具有里程碑意义，不仅作出了“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”这样前所未有的高度评价，而且提出了“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”这一新的重大课题。所谓体系，是指一定范围内的相关事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的大系统。系统具有非加和性，能够产生整体大于部分相加之和的放大效应。协商民主只有成为一种健全的体系，发挥各协商渠道的作用，开展各种类型的协商，才能产生综合性效应，彰显其独特的优势，有力推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。

人民政协在构建协商民主体系中是什么地位呢?概括地说，是基础性地位。这样说的理由在于：社会主义协商民主是伴随着人民政协的产生而形成的，是在人民政协的协商实践中得以充分体现的，是通过人民政协的工作而展现出其强大生命力的。可以说，人民政协是开展社会主义协商民主的重要阵地，具有强大的传统政治优势。构建中国协商民主体系，既不能撇开人民政协另搞一套，也不能把协商民主仅当作人民政协一家之事，而是要高度重视并充分发挥人民政协不可或缺的重要作用。这种作用主要体现在以下三个方面：

一、人民政协对构建协商民主体系起基础示范作用

马克思曾就人民创造历史提出一个重要思想。他说：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”构建当代中国协商民主体系，也是一种历史性创造。但它不是没有条件的，条件就是人民政协的协商民主形式经过60多年的发展已经比较成熟，积累了丰富经验；它不是没有基础的，基础就是在中国共产党历代中央领导集体的正确领导下人民政协已经形成了比较完备的协商民主组织架构、工作规程、运作方式。构建中国协商民主体系，必须重视发挥人民政协的基础示范作用。

人民政协本身就是一个协商民主体系，是当代中国协商民主体系的缩影。体系的构建，涉及到系统内部要素的整合，涉及到各子系统的协调。如果说中国协商民主体系是一个大系统的话，那么人民政协的协商民主就是其中的一个子系统。但它又不是一个一般性的子系统，相对于其他子系统而言，它具有运行比较成熟、发育比较完善的特点，具有拓展并影响和决定大系统的可能性。这一点很有意义。恩格斯曾提出一个重要的思想，即个体的发展史往往是全体发展史的缩影，就像人的胚胎在母体里的成长过程是人类漫长进化的缩影一样，个人意识各个发展阶段“可以看作人类意识在历史上所经过的各个阶段的缩影”。如果以此观点来看待人民政协的协商民主与中国协商民主体系的关系，何尝不是这样。中国的协商民主体系，由国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等协商渠道所构成，而人民政协以界别组成为特色，有比较完备的组织系统，实际上已经涉及到各协商渠道的组织或个人，如作为协商主体的中国共产党和各民主党派、无党派人士、人民团体，在不同层级上同时是人大代表的政协委员，作为个体参加人民政协的政府及其部门官员，作为社会各界代表人士的社会组织负责人，来自基层的代表人士，等等。人民政协的这种具有巨大覆盖面的组织架构，为构建中国协商民主体系，提供了基础性的组织准备，是可资借鉴的一种体系设计。

人民政协有丰富的协商民主经验，可以为在党的领导下在全社会开展广泛协商提供有力的实践支持。政治协商是人民政协的第一大职能，政治协商的议题非常广泛，既有国家和地方的大政方针政策，也有政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，还有党委和政府认为需要进行协商的有关重要问题，实际上已经基本涵盖了十八届三中全会《决定》指出的在全社会进行广泛协商的两大类问题：经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。以十一届全国政协的11次专题协商会为例，有属于国家发展战略性问题，如“十一五”规划和2020年远景目标纲要编制，推进西部大开发，落实国家中长期科学和技术发展规划纲要等，有属于经济社会发展重要问题，如加快发展方式转变和结构调整，以文化建设为主要内容的国家软实力建设，深化文化体制改革，加强和创新社会管理等，有与群众切身利益密切相关的实际问题，如防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通胀，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局等。在开展这些协商的过程中，人民政协积累了丰富的经验。这些经验是构建中国协商民主体系宝贵的精神财富，需要认真总结并加以推广。

人民政协有比较成熟的协商议事规则，有比较完备的制度体系，可以为构建程序合理、环节完整的协商民主体系提供坚实的制度基础。经过60多年的发展，人民政协已经形成了比较完备的政治协商制度体系、工作规程，概括起来说，主要有我国宪法中关于人民政协地位和作用的规定，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》等重要文件，中国人民政治协商会议章程关于履行政治协商职能的规定，人民政协的主要会议制度，工作规程性的制度如关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，提案工作条例、委员视察工作条例、反映社情民意工作条例等。这些制度虽然不是专属协商民主的，但也主要与协商民主有关。党的十八届三中全会《决定》提出“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”一方面肯定了人民政协制度体系已经形成的基本事实，另一方面也指出了完善人民政协协商民主的重点在于程序性制度建设。构建中国协商民主体系，可在人民政协制度建设成果的基础上，总结各地党委加强人民政协制度建设的新鲜经验，尽快形成全国性的协商民主规程，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，不断提高协商民主的制度化水平。

二、人民政协对其他协商渠道起配合支持作用

社会主义协商民主作为体系，需要多渠道协调联动、多类型共同发展。因此，党的十八届三中全会《决定》提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”在这些渠道中，政协组织只是一个渠道，政协的民主协商也只是其中的一种类型。由此在部分政协同志中造成一种印象，似乎政协作为协商民主主要形式的地位和作用弱化了，政协在构建中国协商民主体系中没有什么作为了。其实这是一种误解。其他协商渠道虽然也要开展协商民主，但并不是其主要职能，而人民政协作为社会主义协商民主重要载体的地位并没有动摇，更没有丧失。更重要的是，其他协商渠道搞协商民主都有这样或那样的局限性，有的不作为其重点任务，有的则是面临的新课题缺乏经验，需要人民政协给予支持和帮助。这正是人民政协在构建协商民主体系中大有可为的地方。人民政协对其他协商民主大体上可以有以下几种作用。

人民政协对政党协商有扩展延伸作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政治协商是其首要职能。政治协商有两种基本方式：一是中国共产党同各民主党派的政党之间的政党协商，一是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。协商民主是中国共产党执政和决策的重要方式，就发挥中国共产党作为执政党领导核心作用和各民主党派作为参政党的参政作用而言，政党协商不能不在中国协商民主体系中居首要地位。在中共中央的高度重视下和表率作用下，目前我国的政党协商不断规范，形成鲜明的特色优势，体现了平等民主的协商精神，明确了广泛的协商内容，具有了丰富多样的协商形式，具备了规范科学的运作程序，形成了完善的制度保障，在我国的政治生活中已经发挥了巨大作用、产生了良好的社会影响。总结我国多党合作的经验和传统，政党协商必须是在中共各级党委直接领导下来进行。但政党协商是否与人民政协没有关系呢?也不是。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其协商显然包含着政党协商，只不过有不同的特点而已。如果说中国共产党同各民主党派直接的政党协商是小规模、高层次、专题性，那么中国共产党在人民政协与民主党派和各界代表人士的协商则是大规模、广范围、综合性。这两种方式既互不代替，又互为补充。从目前的实际运作情况看，直接的政党协商的内容大多集中于中共的重要会议决定和重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选等方面，是属于阶段性的重点议题。而有些协商议题，如国家的大政方针，经济社会发展的长期战略，重大利益关系的调整，人民群众普遍关心的重大社会问题，则不是在小范围的协商可以解决的，需要在更大范围征求意见并形成共识，这就需要发挥人民政协的广泛协商作用。中共各级党委可以委托人民政协就这些问题继续进行更大范围的承接协商，这也就使得人民政协对政党协商有了拓展延伸的作用。为此，人民政协需要进行必要的机构改革和组织调整，更加重视发挥人民政协各政党界别的作用，发挥各民主党派中央和地方组织对本党派政协委员的协调指导作用。

人民政协对人大的立法协商有配合完善作用。我国的人民代表大会虽然以选举民主(票决民主)为主要形式，但也有民主协商的环节。如政府工作报告的审议，政府领导候选人表决前的酝酿，立法前的听证等。实践证明，只有这些协商民主环节都做好，选举或票决才能顺利进行。立法协商主要是人大主导的协商，十八届三中全会《决定》对此有明确规定，就是“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”。但人民政协在立法协商上决不是无事可做，中国共产党的重大立法建议，可以在人民政协进行协商；人民代表大会的立法草案，也可以先行委托人民政协开展协商。事实上，在这一方面我国有一些成功的先例，比如我国第一部宪法草案就是经过政协协商讨论使得它更为完备的，这一做法已经得到了毛泽东同志的充分肯定，并且成为有了人大并不妨碍我们保留政协进行政治协商的理由之一；再如，1993年中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度载入宪法，也与当时民建中央在会内外法律工作者协商讨论修宪问题而后率先向中共中央提出《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》有密切关系。近些年来，一些地方党委制定的政治协商规程或意见也明确把拟提请地方人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规(草案)，列入党委在政协同各民主党派和各界代表人士政治协商的主要内容，并且已经在人民政协开展了一些地方性法规立法协商的工作，包括《北京市大气污染防治条例》。这是近年来我国协商民主实践的创造性发展。应当及时总结地方这方面的成功经验，将其上升到国家制度性规定的层面。为了配合人大立法协商工作，人民政协应有一定的组织形式，如单独设置法制委员会，更加注重发挥法律界别政协委员的作用，虽不立法，但要议法，为完善我国社会主义法律体系作出应有的贡献。

人民政协对政府的行政协商有支持辅助作用。人民政府是国家行政机关，负责组织和管理行政区域的各项行政事务，在经济社会发展中起重要的领导和管理作用。行政决策的制定和实施事关经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，