杨卫敏：基层协商民主应是我国协商民主建设的重中之重

【内容提要】 党的十八大报告提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。目前，我国学界或政界对协商民主的有关问题存在着各种不同的理解和认识，对此，只有从基层协商民主这个根基和末梢进行分析和审视，才能对协商民主的认识更加清晰起来。作者以浙江省基层协商民主建设为样本，分析总结了统一战线在参与和助推协商民主建设，特别是基层协商民主建设方面所具有的显著资源优势、网络优势、制度优势和功能优势。

【关 键 词】基层协商民主/协商民主建设/温岭模式/统一战线

协商民主是当前我国政治生活中的热门话题。党的十八大报告提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。但是，目前无论是在学界还是在政界，对我国协商民主与西方协商民主的关系，协商民主的主体、渠道、方式，以及如何发展协商民主等问题，存在着各种不同的理解。笔者认为，只有抓住基层协商民主这个根基和末梢进行审视和分析，或许我们对协商民主的认识才能更加清晰。

一、基层协商民主：顶层设计的空白与自由探索的空间

党的十八届三中全会着眼构建程序合理、环节完整的协商民主体系，提出要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。这里，为行文方便，我们姑且从协商渠道出发将我国的协商民主分为五种形式，即中国共产党与各民主党派、无党派人士的党际协商；人大的立法协商；政府的决策协商；人民政协的政治协商；基层民主协商。其中，党际协商和人民政协的政治协商是中国特色协商民主中发育最为成熟的两种形式，而基层民主协商的实践则最为丰富、最为鲜活、最为生动。

(一)基层协商民主最具创新和发展空间

党际协商、人民政协的政治协商以及人大的立法协商和政府的决策协商，都有一整套完备的法律、法规或政策体系作为制度保证。而基层协商民主作为新生事物，党的十八大只提供了一句话作为理论政策依据――“积极开展基层民主协商”。这既给基层实践探索提供了尚方宝剑，又给我们留下无限想象和创新的空间。

(二)发展基层协商民主可以激发社会活力，推进国家治理体系和治理能力现代化

发展基层协商民主，可以丰富自治民主，发育社会组织，开放公共政策，发展选举民主，吸纳广泛参与，畅通诉求渠道，化解社会矛盾，促进社会和谐，激发社会活力，提升决策水平，符合党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的目标方向。而人大立法协商和政府决策协商的发展，都有赖于基层民主协商的发展。

(三)基层协商民主实践与西方协商民主试验接轨、互动，可以增强我国的软实力和国际话语权

长期以来，东西方关于协商民主的理论和实践实行的是两条不同的运行和发展轨迹，如果有逼近之处，那就是在基层的社会对话和公共协商方面。“协商民主”作为舶来词，是20世纪80年代由欧美国家的学者提出的。这是一种后发的、被动的、弥补性的民主理念，至今尚停留在理论探讨和政治试验阶段。21世纪初，西方协商民主才作为一种政治学理论和尝试被介绍到中国，供研究借鉴。中国的协商政治制度和实践远远早于西方协商民主理论的提出，这是一种先发的、根植性的民主形式，对协商理念理解得最深、发展最为成熟、成效最为显著。这是中国政治制度的特点和优势，是中国共产党、各民主党派和中国人民在长期的革命、建设和改革实践中共同智慧的结晶，已深深融入执政和参政理念，是对人类民主追求和政治文明的重大贡献。因此，在党际协商和政治协商方面，东西方不可同日而语，更缺乏共识的基础。

西方协商民主与中国协商民主可以互为借鉴之处，集中在基层协商和社会对话领域。因为按照西方学者的定义，协商民主就是自由和平等的公民通过公共协商进行决策，在罗尔斯(美)、哈贝马斯(德)等著名政治哲学家的推动下，协商民主成为当代西方民主理论研究的热点问题并形成一种共识：在多元文化和利益格局分化的步步紧逼下，协商民主是一种具有巨大潜能的民主类型，它能够有效地回应不同利益阶层和多元文化间社会认知的某些核心问题。当前，我国正处于经济社会转型期，社会越是分化，利益格局越是多样，文化越是多元，就越需要协商。通过协商―妥协―共识，达到追求最大公约数的目标，实现从让步到进步，这在东西方文化中应是相通的。事实上，西方一些学者和政客，一方面，对我国政党制度和人民政协存有偏见；另一方面，对我国最近十多年来出现的对话和恳谈式的基层民主却给予了高度关注和肯定。1999年，始创于浙江省温岭市的“民主恳谈会”不仅被国内外专家学者称为“21世纪中国农村基层民主政治建设的一道新曙光”，而且还吸引了许多外国外交官去实地考察，被誉为“最有话语权的村民”、“泥土上长出来的民主”。

二、基层协商民主建设的浙江样本：印证和启示

(一)在基层协商民主发展方面浙江省走在了前列

现在一谈起基层协商民主，一般都会提及始于1999年的浙江省温岭市的基层民主恳谈会。事实上，从21世纪初开始，不光在温岭，浙江省很多地方都在积极探索基层协商民主的实践形式，从武义县的村务监督，到义乌市的工会维权创新，再到乐清等地的工资协商制度等，浙江省形成了各具特色、百花争妍的良好格局，其中，不少获得了中国地方政府创新奖或其他全国性的奖项，引起了中央领导的关注，一些全国性的相关问题现场会也相继在浙江各地召开。

究其原因，一方面，是由于浙江省是市场经济、民营经济、草根经济的先发地区，基层公民意识觉醒较早。1988年，浙江省(温州苍南)就发生过中国第一起民告官案件，自1990年至2009年的20年间，民告官事件达55460件，年均增幅达40％。从民告官到民与官坐下来对话、恳谈、协商，不能不说是民主发展和社会进步的一种表现。另一方面，是由于各级党委和政府审时度势、因势利导的结果。面对基层群众诉求日益增强的趋势，时任浙江省委书记的习近平同志指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决。”“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。”在群众自发的基础上，党政有关部门积极进行组织引导，并形成了各具特点的形式。例如，温岭市的民主恳谈会是由宣传部牵头的(当时宣传部在农村开展形势教育时，应村民要求虚实结合，将党的路线方针政策的宣讲融入农村重大事项决策讨论过程)；余姚的镇村民主协商会是统战部牵头的(余姚市委统战部在多年来培育和传播统战文化的基础上主导的)，海宁市斜桥镇的村级民主协商是政协牵头的，绍兴市柯桥区安昌镇的各界人士联谊协商组织是党政主导、社团主体的等。

(二)浙江省基层协商民主的主要类型、做法和成效

浙江省各地在实践探索中不断丰富和创新载体，努力构建群众自治协商平台，并取得了初步成效。

第一，基层民主决策中的协商民主。包括：各类议事协商会、民主协商会、民间智囊团、恳谈会、听证会、“民情气象站”等。例如，余姚市的乡镇街道及村民主协商会，确立了“三在前、三在先、三不得”的协商原则，即基层重大事务必须协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前；重要政策决策必须先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施；未经民主协商的不得决策、不得表决、不得实施。这项制度实施以来，全市连续两年实现信访总量、重复上访、网上信访、越级群访四下降，特别是利益权益类信访明显下降，实现了宁波市平安建设先进县市七连冠。2013年10月，在台风洪水围城期间，民主协商会发挥了消解怨气矛盾、化解信任危机的独特作用。

第二，基层民主管理中的协商民主。包括：“民情合议庭”、和事佬、调解队、动迁圆桌会议、新居民联谊会等，这些探索在当前县域成为群体性事件高发地带的情况下显得尤为重要，成为基层干部创新社会管理的重要途径和渠道。例如，绍兴市柯桥区安昌镇党委和政府在经历了前几年群体性事件高发的阵痛后，先后成立了21个联谊性社会组织，镇财政每年划拨110万元作为经费补贴(与考核挂钩)，有效地化解了矛盾纠纷、融洽了干群关系。

第三，基层民主监督中的协商民主。包括：市民观察室、村务监督委员会、宗教场所财务代理制度。例如，武义县的村务监督委员会是时任浙江省委书记的习近平同志在实地调研后积极倡导的，荣获2007年中国地方政府创新奖。目前，村务监督在浙江省已实现全省全覆盖。而宗教场所财务(会计)委托宗教团体代理，给信众以明白，还管理者以清白，大大促进了农村宗教事务的社会化、民主化和法制化管理，促进了宗教与社会主义社会相适应，促进了社会的和谐稳定。

第四，基层民主自治中的协商民主。包括：杭州市上城区的邻里值班室、慈溪村务协商民主、温州市鹿城区的社区协商议事会、杭州市西湖区德加社区的“网络协商民主”等。例如，温州市鹿城区松台街道成立了社区协商议事委员会，由街道统战委员和社区统战工作站出面，邀请交警、城管执法等部门共同参与，有效地解决了“小区停车难”等问题。

(三)启示：发展基层协商民主的要件

从浙江各地的探索来看，要发展基层协商民主，必须回答和解决好以下五个问题：一是关于“协商什么”的问题，需进一步明晰协商的内容；二是关于“与谁协商”的问题，需进一步扩大协商的参与范围；三是关于“怎样协商”的问题，需进一步规范协商的基本程序；四是关于“协商形式如何丰富”的问题，需进一步发展和创新适合基层各种协商的各不相同、各具特色的平台和载体；五是关于“协商结果如何落实”的问题，需进一步强化协商保障。

当然，任何一种民主协商形式都没有最好，只有更好。我们既要尊重和相信基层群众创新的勇气和智慧，又要加强顶层设计和指导。党的十八届三中全会决定强调，要“开展基层民主协商，推进基层协商制度化”。为此，建议有关方面在广泛深入调研的基础上，研究出台全国性的指导意见，引导基层协商民主规范、有序、有效地开展，推进基层协商民主广泛、多层、制度化发展。

三、统一战线：基层协商民主的催化剂和助推器

党的十八届三中全会指出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。笔者认为，民主党派和人民政协履职长期存在的突出问题是，“协商有余、落实不够、监督不足”。当前，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的框架内，要着重解决协商的有效性问题和民主监督难的瓶颈问题，而这主要有赖于作为执政党的中共各级党组织的重视和支持。统一战线组织、民主党派、人民政协推进协商民主建设的着力点，主要应放在参与基层协商民主建设方面，力争有所作为。

当前，我国正处于经济社会转型期，呈现出阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显、诉求增强等鲜明特点。党的十八届三中全会揭开了全面深化改革的大幕，改革越深入，利益越调整，越需要凝聚共识。2012年12月31日，习近平同志在主持中央政治局第二次集体学习时的讲话中强调，要寻求推进改革开放的最大公约数；2014年2月17日在省部级主要负责人专题研讨班上的讲话中再次强调，要寻找利益最大公约数，最广泛地凝聚改革共识。发展基层协商民主正当其时。统一战线作为社会的稳定器、平衡物、减压阀和黏合剂，在凝心聚力、整合日益分化的社会资源方面有着独特的作用。在参与和助推协商民主建设特别是基层协商民主建设方面，有着显著的资源优势、网络优势、制度优势和功能优势。

(一)资源优势

基层协商民主同样需要民主党派、统一战线和人民政协的广泛参与。