赵秀玲：“微自治”与中国基层民主治理

【内容提要】 近现代以来，中国基层民主自治经历了曲折的发展过程，也出现了几次重大转型，其中改革开放以来的村居民自治最有代表性。近年来，村居民自治出现了一种新动向――“微自治”。“微自治”以改革开放以来的村居民自治为前提和基础，又是对它的超越与发展，主要表现在：自治范围不断下移，自治内容更具体；自治方式趋于细化；赋予自治主体以更大的空间和自由度，从而更好地发挥广大基层的民主自治功能，将人民群众的自治水平与创新能力提升到一个新高度。未来中国基层民主的“微自治”，要确立更开阔的视野、长远的发展眼光以及健全和可持续发展的理念。

【关 键 词】中国基层民主/微自治/村民小组自治/院落自治/转型

改革开放以来，中国的基层民主自治获得了轰轰烈烈的发展，也面临着一些需要突破的瓶颈性问题。有人认为它沉寂和滞后了，于是抱悲观和否定的看法；也有人即使肯定其需要拓展与深化，但对其发展态势则缺乏足够的认识，这就容易对中国基层民主自治产生模糊甚至错误的判断。本文认为，目前中国基层民主自治速度虽有减缓，但深度却在推进，这直接表现在“微自治”的探索与创新上。所谓“微自治”是“微观自治”的简称，是对村居委自治模式的突破与超越；它将自治进行细分，让自治进入“微观”和“细化”的具体层面。这一趋向虽未形成大势，但在全国一些地方已有所表现，并取得了可喜的成绩。认识到这一点，既有助于纠正目前的一些含糊和错误看法，又可以看到中国基层民主自治的未来发展方向。

一、“微自治”：中国基层民主治理的转型

从系统论和动态发展的角度看，中国基层民主治理经历了一个漫长的孕育、生成和发展过程，它与中国近现代社会的巨变与转型是不可分割的。中国基层民主自治的形成与发展至少经历了四次重要转型，它们分别处于清末民初、20世纪三四十年代、改革开放初期、21世纪以来这四个节点上。当然，这四个阶段既有联系又各自独立和各具特点，因之，我们理解当下的中国基层民主政治发展，不能忽略其历史性、阶段性和发展性。

早在清晚期的太平天国，就开始重视基层自治，其军队所到之处往往“声以兵威，令各州县并造户册，即于乡里公举军帅、旅帅等，议定书册并各户籍敛费，呈伪国宗检点，申送江宁”。①在此，“乡里公举”就有一定的民主自治因素。有学者这样概括太平天国的“乡里公举”：“乡官之选举法，虽非如今代投票普选之纯全民主制度，然确有多少民主作风与自治作用，比之当代满清治下乡土民事之操纵于绅士耆老之手者尚胜一筹。……其制度略近于现代各省乡村闾之自治职员，如区长、乡长、村长等，盖各乡官究以民意民望为依归，而凡被选出者乃正式受任治事也。”②不过，这种民主自治毕竟是中国古代乡里制度的延伸或改良，其现代意识并不突显，而“民主”的性质更无从谈起。1908年，一些有识之士向光绪帝呈奏了《城镇乡地方自治章程》，这一章程虽未能得到实施，且内容多为纸上谈兵，但它毕竟是首提“自治”概念，且专谈“城镇乡地方自治”，这为中国基层民主自治开启了一扇窗户，可称之为萌芽或萌生期。

民国初年至20世纪三四十年代，中国基层民主自治向前推进了一大步。早在1912年，孙中山对地方自治就逐渐形成较为深刻的见解，他认为：“人民自治是政治之极则”；“以地方自治权，归之其地之民”；“人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复权之权、罢免之权”。③1915年，河北定县翟城村的“自治公所”成立，这成为中国基层民主自治过程中建章立制的一个标志。有人说，“谈乡村自治者，必自翟城村始”。④阎锡山于1917年任职山西省长后，也倡行“村治”，通过制定《村治通行简章》等章程，对村组织设置、村公职人员选举和村民会议制度等作了具体规定，推动了基层自治的发展。20世纪二三十年代以来，晏阳初和梁漱溟倡导的“乡村建设运动”影响甚大，如江苏无锡此时成立了“自治协进会”，其目的“即在于实现乡村自治，而乡村自治的实现，必须使一盘散沙之农民，先有组织，俾民众在共同信约之下，得发挥其力量”。⑤1934年，南京国民政府还制定了《改进地方自治原则》，对乡、镇、村自治都做了规定。不过，此时期的基层民主自治由于带有强行政化特色，且各自为政，对“人民”概念的理解比较狭窄，因此在不少方面只具有章程规定和探索意义，其实效就大打了折扣。如曾被誉为“实开吾国下层政治重心之先河”⑥的山西“村治”，其实主要是靠行政强力推动的，村民完全处于被动地位。另外，村民的权利也受到财产的限制，其自治缺乏法治保障。

值得注意的是，中国共产党领导的解放区基层民主自治，使人民群众成为基层民主自治的主体和主人，其显著标志是民主选举受到重视，自治精神得以发扬。如1947年1月23日颁布的《晋察冀边区行政委员会关于今年村选工作的指示》规定：“村选必须大胆放手，发扬民主，不要丝毫加以限制，要耐心说服群众参选、讲话、批评领导、提出建设村政意见。”⑦当然也应看到，由于处于特殊的历史时期，根据地的民主自治主体――人民群众，是将敌对者和反对者摒弃于外的，加之行政领导的总体掌控，使得基层民主自治难以实现其整体功能和精神主旨。因之，可将20世纪二十至四十年代视为有限的基层民主自治时期。

人民公社时期，广大农村实行的是“政社合一”的管理体制，“一元化”领导成为主要的管理形式。这样，基层社会往往缺少自主权，自治能力也就无从谈起。不过，这一时期实行的民主管理和民主监督等制度，如村务和村账公开等，为后来的村民自治提供了宝贵的资源和有益的经验。“文革”十年，中国基层社会受到了严重破坏，但基层民主自治的一些因素仍具有内在的传承性，否则就不可理解第一个村委会能自发生成，并成为20世纪80年代以来村民自治活动开展的先导。真正的基层民主自治发生于改革开放的新时期，这就是影响巨大而深远、被称作农村“静悄悄革命”的“村民自治”，其主要特点是：第一，民主自治主体――人民群众的范围更广大了。它突破了长期以来包括建国之初和“文革”时期形成的“阶级斗争”观念，赋予了“人民群众”以更大的自治权，这是中国历史上任何时期都无法比拟的。第二，民主自治的范围得以拓展，它几乎包括中国基层尤其是广大农村的每个村落，这与之前包括20世纪三四十年代的区域和试点大为不同，几乎在一夜之间，中国广大基层都进入了轰轰烈烈的民主自治进程。第三，民主的思想和精神得以确立。以往包括新中国建立之初，民主和自治一直处在行政甚至是强行政化的影响和笼罩下，其思想和精神实质难以得到真正发挥。然而，新时期以来则迥然不同，去行政化和权力下放，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，成为一个时代的关键词和流行语，也成为中国政治包括基层民主的一大转向。邓小平说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民最多的自主权，调动了农民的积极性”；“调动积极性是最大的民主”；“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”；“农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。”⑧很显然，改变政府职能，尤其是改变以行政命令为主的中国基层治理体制，让人民群众自己管理自己，即实行真正的民主自治，是邓小平基层民主思想的核心。从此，中国基层民主进入了村委会发展的重要时期，强调在广大农村实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

应当指出的是，随着中国基层民主自治的发展，尤其是中国基层社会的快速转型，一些与基层社会和民主自治不相适应的问题开始凸显出来。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很难将具体问题落到实处，也难以将村居民自治继续推向深入。对于如何避免村居委会受制于政府的行政干预、如何更好地培育和发挥广大村居民的民主自治能力与水平、如何将广大基层具体矛盾和问题快速解决等问题考虑得很不充分，也缺乏足够的理论自觉和实践创新。如一个村委会往往只有几个人，它要管理居住分散、组成复杂、人数众多的村庄事务，确实有些力所不及，而这些乡村事务又都与人民群众的利益直接相关，如处理不了或解决不好，所产生的负面影响不可想象。所以，经过改革开放30多年的努力，村居民自治在许多重要问题上有了根本性发展后，如何具体解决与广大人民群众息息相关的问题，让村居民真正成为民主自治的主体，成为一项艰巨任务被提到议事日程，也成为广大基层开始新探索的路径和方向。基于此，21世纪中国基层民主自治开始出现新探索，即“微自治”开始出现。所谓“微自治”，主要是指针对自己的地方特色，采取具体可行、细致有效、深入透彻的方式，创造式地实行民主自治，从而弥补了以往村居委自治的不足。这主要表现在：将自治范围不断下移，让自治内容更具体化，使自治方式趋于细化；赋予自治主体以更大的空间和自由度，从而更好地发挥基层民主自治的功能，将广大人民群众的自治水平与创新能力提升到一个新的高度。这是继村居民自治后的又一次制度创新和转型。

在村民自治活动中，村民理事会尤其是村民小组理事会等自治组织的成立是对村委会的补充和超越。在村民自治初期，人们将自治聚焦于村委会，但后来发现，村委会很难管理一个大的村庄，尤其是由几个自然村组成的行政村，于是许多地方将视野集中在村民小组，由村民小组通过选举成立村民理事会，从而推动村民自治向“微自治”发展。早在1987年，广东连州保安镇熊屋村便在村民代表基础上，成立了村民理事会，与村干部一起管理村中事务。⑨这恐怕是村民理事会的萌芽。自2002年始，安徽省望江县118个行政村陆续建立村民理事会，覆盖了几乎每个自然村。由村民选出理事会，就是为了自己的事情自己办。⑩在总结望江、全椒、金寨、南陵等县村民理事会制度创新经验的基础上，2013年8月2日，安徽省十二届人大常委会第四次会议通过了修改后的《安徽省实施(中华人民共和国村民委员会组织法)办法》，其中规定“村民小组的村民可以自愿成立村民理事会，其成员由村民推选产生”，“村民理事会配合、协助村民委员会开展工作，村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业”，这是首次在全国范围内将村民理事会写入《村组法》实施办法，反映了村民理事会的进一步发展以及巨大影响。(11)近几年，江西九江共青城已建立村民理事会216个。(12)另外，“微自治”还体现在武汉等地的社区“院落和门栋”自治上。早在1998年，武汉市江汉区满春街小夹社区民族路5号，就由电控门的安装开始，实行了门栋自治，2000年，社区居委会又在5号门栋成立“门栋自管会”。而院落自治则始于2003年。(13)这样，在武汉市就形成了“社区――居民小组――门栋”三元自治管理和服务的网络平台。这种注重“居民小组”甚至更小单位的“微自治”，是对于以往村居民自治的超越式发展。

二、中国基层“微自治”范式及其特征

从全国范围看，“微自治”并未普及，也未引起学界足够的重视。不过，它却在潜移默化中成长，有的地方还渐成规模和趋向，并创新了“微自治”的范式。“微自治”模式虽各有不同，但却不是彼此孤立的，而是有诸多共同特征。

(一)中国基层民主“微自治”范式

1.“村民小组”自治。在以往的村民自治中，“村民小组”也是一个层级单位，是村委会的基础单元和实施者，如2010年修改后的《村组法》第一章第三条规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”可见，村民小组在村民自治中的地位并不显著，它在组织关系和权限上隶属于“村委会”，村民自治的许多活动都由村委会决定，而“村民小组”只是实施者，因此它往往处于被动甚至被忽视的地位，很难发挥决定作用和自治功能。“微自治”则打破了这一局面，它强化了“村民小组”的自治功能，