陈家喜 梁玉柱：地方人大参与社会治理的功能定位与路径选择

【内容提要】 长期以来，人大定位于监督“一府两院”的政治功能，而非管理社会事务的治理功能。基于人大的法定职权和社会治理的现实需求，人大应当在参与社会治理中提升自身的履职能力。同时基于实证调研分析，本文就进一步深化人大参与社会治理的具体路径，包括推广民生工程票决制，完善人大代表视察分组制，强化基层人大代表联络工作站等提出了建设性的思路。

【关 键 词】人大/社会治理/民生工程票决制/人大代表联络工作站

加强和创新社会治理是新时期党和国家的重大战略部署。党的十八大报告明确提出，要“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。”[1]社会治理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着人民的重托，代表人民群众行使国家权力，他们来自人民，又服务于人民，具有独特的政治优势，是加强和创新社会治理的一支重要力量。通过对深圳市部分区人大参与社区治理调研，我们认为，充分发挥地方人大在社会治理创新中的重要作用，既是推进社会治理创新的重要动力，也是提升人大履职能力的重要路径。

一、人大履职与社会治理的关系梳理

(一)人大参与社会治理，是创新社会治理的重要方式

社会治理是一项覆盖范围广泛的综合性工作。特别是随着经济体制、社会结构、利益格局以及人们思想观念的深刻变化，社会治理与经济社会发展不相适应的矛盾和问题日益突出，增加了社会治理的难度和复杂性。社会治理的复杂性决定了单靠一个机构、部门或主体难以完成该项工作，人大应当利用自身职权积极参与社会治理，承担应有职能，推进社会善治。党的十八届三中全会提出，“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[2]这一论述突出了社会治理的综合性，强调形成全社会协同互动的工作机制。人大是人民当家作主的权力机关和决议机关，社会治理创新也是人大机关的工作范围和题中之义，地方人大及其常委会应当成为社会治理创新的推动力。

一方面，地方政府关于社会治理的战略部署需要人大把脉。近年来，各级地方政府在全面推进社会治理创新工作。这些创新工程的展开，直接决定着地方财政支出的投向、民生实事的解决以及社会事业的发展，关系到地方老百姓的切身利益。在决定和开展这些创新工程中，地方人大可以充分发挥审议、决定权力，努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，为加强和创新社会治理打牢群众基础。同时社会治理工作所要解决的是人民群众最关心、最直接、最现实的就业、医疗、教育、住房等利益问题。由于这些问题覆盖面广，单靠政府监督难免出现漏洞和空白。地方人大从维护人民群众的切身利益出发，按照法定职权开展视察督办，有助于上述社会治理工作的贯彻实施。地方人大还可以组织代表视察政府年度惠民计划执行情况，推进公园建设、就业和再就业、残疾人服务保障、养老服务等民生项目落实。上述工作的开展不仅充分行使了人大自身的职权，还帮助地方政府进行重大民生工程的监督落实。

另一方面，地方社会稳定的严峻形势需要人大介入。近年来，伴随地方上城市更新改造的步伐加快，以及各地市政工程的展开，社会矛盾和稳定压力也不断凸显。地方人大作为民意代表机关，充分利用扎根基层、来源社会的优势，以及代表职业构成多元化的优势，担当不同利益沟通、协商和谈判的平台。人大代表应认真分析研究、归纳整理选民提出的事关社会稳定工作的意见和要求，依法行使民主权利，积极反映民意，提出化解社会矛盾、维护社会稳定的对策和建议，做到下情及时上达，让政府及时了解社会动态，未雨绸缪，钝化社会矛盾。同时，地方人大还可以为相关利益群体提供表达的渠道和机会，倾听弱势群体的利益诉求，掌握社会矛盾的变化动态，把畅通信访渠道与做好息诉息访工作有机结合起来，为加强和创新社会治理夯实民心基础。

(二)人大参与社会治理，是拓展人大履职空间的重要渠道

党的十八届三中全会提出，“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”[2]人大参与社会治理应充分运用其重大事项决定权，以推进社会治理科学发展。同时，加强对“一府两院”的监督，使社会治理真正实现为民、利民、惠民。一方面，人大具有重大事项决定权，有助于推进社会治理创新规划。根据《组织法》和《监督法》的规定，各级人大有权制定地方性法规，决定重大事项，同时监督“一府两院”工作，任免国家机关工作人员。人大虽不直接参与具体社会治理事务，但却担负着宏观管理职责。人大对于事关地方改革、发展、稳定的重大问题，涉及民生的重大项目，以及涉及社会和谐稳定的改革创新举措等具有决定权。通过履行重大事项决定权，更能切合实际发现问题，提出问题，有针对性地提出解决问题的意见建议，解决制约社会治理的一些因素，推进社会治理创新发展。

另一方面，人大具有“一府两院”监督权，有助于督促社会治理创新举措落实。根据《监督法》和《代表法》的规定，各级人大可以通过专项审议、视察调研、询问质询等方式，就关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督。由于政府把更多的精力和注意力放在缓解财政压力、做大财政总量上，对于社会治理工作，可能因为精力原因，或者是由于社会治理需要投入大量的人力、物力和财力，政府热情不一定很高，或者是被动应付。因此，在大力推进地方社会治理创新过程中，需要人大通过专项调研、执法检查、代表视察等形式进行督促，推动各项社会治理创新工作措施的具体落实。

(三)人大参与社会治理，是推进人大工作创新的重要路径

人民代表大会制度是我国根本政治制度，而人大作为权力机关在社会治理中所起的作用却有待进一步加强。参与社会治理，既是人大职责所在，又是推进人大工作创新的重要突破。一方面，参与社会治理有助于进一步探索人大代表联系群众的具体机制。人大代表是建立在群众信任基础之上，在人民群众中享有崇高的权威性，有较强的社会影响力和号召力。地方人大代表参与社会治理，能够充分发挥他们与广大群众密切接触、联系广泛的优势，深入到群众中去，体察民情，了解民意，把群众的所想、所急、所盼，通过议案建议和审议发言等形式积极反映，为各级党委、人大和政府的科学决策提供参谋和依据。另一方面，参与社会治理也有助于进一步扩大地方人大建言献策的民主渠道。人大代表是广大选民依据法定程序选举产生的，由来自社会各领域的优秀人才和先进人物组成。这一代表的构成极大地提升了地方人大作为决策智囊的地位。地方人大代表主要通过专项调研、执法检查、代表视察等形式开展工作，参与社会治理能够增加人大代表建言献策的渠道，加强对社会治理的指导、监督。

二、人大参与社会治理的难题与障碍

当前，各级人大在创新社会治理方面进行了一些有益的探索，比如在社区设立人大代表联络工作站或者工作室，开展人大代表票决政府民生工程，进行人大代表经常性的视察调查等。但不可否认的是，在社会治理当中，人大制度优越性和人大代表的积极性、责任感还有较大的提升空间。通过对深圳市某区人大参与社会治理的实证调研发现，对于代表自身来说，存在代表履职能力、履职意愿的差异，部分代表在能力和意愿上有待加强。对于人大代表提出的议案来说，个别承办部门对议案办理工作不重视，建议办理的问责机制未能健全。对于已有的人大代表联系群众的社会治理平台，也存在运转不畅，联络工作虚置化等一系列问题。

(一)代表履职意识有待加强，参与主体相对单一

代表素质参差不齐导致履职能力的差异。履职能力是代表发挥作用的条件和基础。由于人大代表来自各个不同的岗位，其知识水平和工作经历各不相同，导致各自能力和水平存在较大的差别。在政治生活中，部分代表有履行人大代表的热情和愿望，但是由于自身素质和能力的约束，对全局工作动态把握不深不透，缺乏执行代表职务的能力，就事论事，代言不到位，议政不充分；抓不住问题的实质，表达不出自己的见解和观点，提不出建设性的意见和建议。

代表职业构成的差异形成履职意愿的差异。实证调查发现，不少代表本身对代表的性质、地位和作用知之甚少，认识不足。一些大企业的老总和业界精英，平时公务繁忙，没时间和精力履行代表职责，参与人大闭会期间活动很少。有些代表缺乏大局观念和整体意识，所提建议往往从局部利益出发，争资金、争项目。一些党政干部代表，在思想上缺乏主动履职的内在动力，错误地认为人大代表是一种荣誉，没有从根本上认识到选民对代表的期望和法律赋予代表的权力、责任和义务。

(二)部分代表议案办理不力，政府回应形式化

调研中发现，个别承办部门对办理工作重视不够，存在“文来文往”、“重答复、轻落实”现象。一些政府部门对于人大代表所反映的热点难点问题存在消极应付的状况。他们既不主动走访代表了解情况、想办法出主意，还以客观条件不具备为由简单应付，一推了之；少数承办单位承诺要办的事情不兑现不落实，答复过后就算了事。这一状况导致人大参与社会治理的成效受到较大影响。

建议办理的问责机制未能构建，缺乏对于政府“刚性”监督手段。一些承办部门更多地办理党委和上级政府所分配任务，对于人大建议承办事项一推再推。同时，人大对于政府部门承办议案的督查力度还有缺失，对于那些能办不办、能推则推、敷衍塞责的承办单位缺乏必要的制约措施，以致少数部门认为人大督查不过是敲敲边鼓、例行公事，起不到实际作用。

(三)部分社会治理平台运转不畅，联络工作虚置化

近些年，地方人大及政府建立了一系列的社会治理平台，比如人大代表工作站。人大代表工作站自2005年在深圳首先正式挂牌建立以来，迅速在深圳及全国其他地方推广。[3]作为基层的社会治理创新，人大代表工作站是连接人民、政府和人大的一座桥梁。同时，人大代表联络工作站作为闭会期间人大代表的一种重要活动形式，是人大代表联系群众、为群众排难解纷、在社会治理中发挥职能的一种重要途径。然而一些类似的社区平台面临着运转不畅，联络工作虚置化的问题。在调研中发现，群众反映问题的激情越来越淡，一些走访、接访多的人大代表甚至认为，人大代表发挥的空间作用越来越小。

究其原因，主要在于：一是平台建设与功能定位上存有差距。对代表工作站的定位还不够准确，人大代表工作站是人大代表联系群众的桥梁、人大代表的培训站、社情民意的收集站和人民群众的服务站。然而，不少人大代表对联络工作站的定位停留在信访接待的层面上。多数人大代表不能直接处理问题，而是将群众的信访意见转交有关部门处理，反馈不及时，影响了群众对代表工作站的信任程度，影响代表工作站整体作用的发挥。而从群众的角度来看，反映上来的问题解决不了，多次反映无果，群众就逐渐失去对人大代表接访活动的信心和热情。此外，部分人大代表联络员能力素质欠缺，也导致联络工作站运行不畅。

二是组织推动与代表动力不足，缺乏张力。人大代表联络工作站对人大代表职能发挥起着重要作用。而在实际工作中，联络工作站“受安排”色彩浓厚，缺乏必要的主动性。调研中发现，人大代表联络工作站开展的代表接访、走访活动、视察调研活动，都是按计划分步骤实施的，人大代表个人难有自我发挥的空间。除了定期接访活动外，其余时间跟群众接触少。此外，群众日常生活中遇到的问题层出不穷，反映上来的问题常常需要多部门协调解决，处理起来十分棘手。一些未担任领导职务的人大代表，