刘正强：政治、法治与治理――国家与社会治理的信访语境

摘要：信访制度作为牵动方方面面的国家基础性的治理制度，一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。由于信访制度吸纳了过多的社会矛盾，它实际上承受了整个社会治理低效和失灵的代价，制度化地缓冲了社会矛盾对整个社会的冲击。近10年来，关于信访存续的必要性和改革的紧迫性持续不断，诸多学者聚焦中国信访的理论、现实、历史、治理诸议题，展开对信访的制度变迁、治理困境、压力体制、创新理路等方面的深度辩论与交流，在国家与社会治理的语境下省思和检视信访制度的执政价值、治理传统及其面临的诸多挑战，从而为中国信访治理提供了更真切的理论观照。

关键词：政治 法治 治理信访

一、基本脉络：三个转向中的信访研究

信访研究的兴盛，显然与信访制度在现实运行中的困境密切相关。基于现实中逼仄的信访窘境，大约10年前藉由“信访洪峰”的出现及《信访条例》的修订而展开的信访研究带有浓厚的论争色彩，此后逐步趋于常态化并有所消长，研究旨趣也更加多元、更富理性，丰富了我们对信访现象的认知。观其脉络，主要体现为三个转向：

一是从理念上由社会中心论到国家中心论的转向

始于上世纪90年代的“社会中心论”在某种意义上与人们对“国家强大、社会弱小”的理念预设有关，一度成为支配性的信访分析框架，“维权”与“抗争”是其核心概念与主导话语。但其对税费改革后的信访解释力明显不够，并有过度政治化的嫌疑。应星、吴毅发现农民的上访维权活动仅具有“弱组织性”与“非政治性”的特征。“国家中心论”以上访者的对立面（国家）为主要分析对象，表征了信访研究找回“国家之维”的努力，形成了由李昌平提出并沿用至今的“治权”话域。申端锋认为那种以公民权为中心、以为只有抗争才能推动国家与社会关系发生实质性变化的抗争范式忽视了国家的意愿和能力，进而提出奠基于人民内部矛盾学说的非抗争范式。由于“国家中心论”更加关注上访行为发生的社会与治理结构，这就导向了信访制度设计的溯源性研究。冯仕政将信访制度的形成与演变置于国家政权建设的话语下，认为信访工作具有社会动员和冲突化解两种取向，二者的失衡会带来相应后果。刘正强认为信访的去政治化使这一独特的社会治理手段失去了方向，底层民众自发的政治化、民粹化则是其后果之一。田文利则揭示出了信访制度所具有的多重属性，并企图最终将信访打造成一个超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力实体。

二是从功能上由制度合法性到治理有效性的转向

关于信访的存废、臧否之争一度主导了信访研究的格局，这与人们对信访背后核心理念（民主、法治等）的预设有关，治理的有效性压倒制度的合法性，成为主导话域，以对信访制度的批判性态度而知名的于建嵘的激进观点也有所软化。但如何有效治理面临一些理论与实践困境，尤其是合法性和有效性之间的内在紧张。肖唐镖认为信访的勃兴正是威权体制的产物，也暗合于中国传统体制的精神，但却严重悖于现代国家建设的民主、法治与科学精神。林华也认为信访是政治意义上的治理策略与传统，是执政党的一种治理术和社会控制手段。陈柏峰等总结了基层政府对无理上访的应对策略，梳理了上访治理的历史经验，认为当前信访治理的困境就在于政府不能通过有效的制度装置来对上访者进行定性，信访治理没有原则。田先红认为各种不合理上访（即边缘式上访）行为的产生和蔓延，并逐渐主导了信访治理逻辑的走向，表征了国家转型的困局。而迈克尔・曼关于中央“专断权力”与“基础权力”的分析对当前的信访窘境有很强的解释力。

三是从方法上由宏大式叙事到本土化解释的转向

在学界法治思维主导、政界维稳原则至上的夹缝中，一些学者开始探索信访的本土解释策略，并与法治论者形成鼎立之势，信访的分类治理就是最具学术原创性的概念之一。申端锋、陈柏峰、田先红、杨华、尹利民、饶静、王德福等分别提出了不同的信访分类，以揭示底层政治的运作逻辑并试图提出治理策略。应星曾以人类学的“深描法”全景式地展现了农民上访的农村社区生活世界及其权力关系网络，揭示了中国特色的乡村集体行动逻辑。狄金华则从国家与社会的夹缝中展示了农民如何利用国家意识形态构建出具有政治正确的各种情境，从而实现其上访行为的合法性自证。关于访民的政治认同，胡荣的研究表明，到北京上访次数越多、逗留时间越长、走访部门越多，对中央的信任度就越低。刘正强提出在悬置对访民的价值判断基础上，将信访分为原发型和扩展型两类，从而试图超越杂多的分类，揭示信访不断扩张的逻辑与机制。

境外关于中国信访的研究主要散见于各种政治学文献中，并偏向于以西方的政治制度框架解释中国问题，总体上把信访视作民众的抗争行为并做出泛政治化的理解，带有“民主关怀”的偏见，因而与内地学者难以形成充分对话。比如白宇烈（WooyealPaik）就认为弱势群体构成中国民众政治抗争的主体，并且抗争政治理论比现代化理论更能解释中国的信访问题。欧博文（KevinJ.O’Brien）、李连江继提出“依法抗争”概念后，又对地方政府软性的维稳模式进行了分析，提炼出“关系型镇压”，即依赖抗议者亲戚朋友的劝说和施压来瓦解大规模抗议，并总结了基层政府维稳的三大机制。

二、回归信访制度的原初设计

在中国社会结构急剧转型，尤其是中国政治生态和社会治理充满弹性变化的今天，没有哪一项制度像信访制度这样招致了如此之多的褒贬，使我们很难仅以某种主义、原则、话语来归纳或评判信访本身。大约10年前，伴随着信访条例的修订，曾有一个持续数年的信访论争高潮，废除、维持、强化乃至创新信访制度的各种不同论说得以充分释放。对这套制度体系的有效性、合法性和可持续性的不断追问，要求我们在回归信访制度原初设计的基础上寻求共识。

在上世纪50年代，信访制度的建立是中共形成与完善自身的执政基础与手段的一个自然而然的结果。刘正强倾向于从中共早期建政时的制度安排来理解信访制度设立的初衷。在他看来，信访制度具有鲜明的中共执政伦理色彩，被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。以毛泽东本人的秉性，他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕，他纵容打烂公检法、踢开党委闹革命，以至在文革中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器，其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。林华也认为信访是政治意义上的治理策略与传统，是执政党的一种治理术和社会控制手段，而现实信访制度的运作困境不在于信访制度本身而在于其他制度运作的失灵与无效。从这个意义上说，脱离中国的政治传统与惯例而讨论信访之存废是没有意义的。

信访制度的初始设计尤其注重清除政权肌体中的无组织力量、异己力量，并以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态，以期跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”。这是一种特殊的常规运作加社会动员的治理模式。叶笑云更多地论证了革命与制度语境下的信访生成史，按照她的观点，这种制度安排回应了民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，满足了民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此形成了“党政民”的社会治理结构并完成了对社会的整合。革命逻辑的泛化可能导致制度功能的紊乱，但通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复，政治体系得以恢复平衡。

冯仕政则将新中国信访制度的形成与演变置于“国家政权建设”的话语下。他认为，根据群众路线的要求，信访工作具有社会动员和冲突化解两个基本内容，并应做到二者的有机统一。但在信访实践中，国家在不同历史时期总是偏重其中一个方面，并相应形成社会动员和冲突化解这样两种信访工作取向。1978年以后，国家信访工作的主导取向由社会动员向冲突化解调整，从而极大地促进了信访制度的科层化。随着社会形势的变化，冲突化解取向也逐渐暴露出它的局限，即不能有效地回应民众的政治参与需求，却又在客观上有利于民众的政治动员。他认为国家怎样回应这一矛盾，将在很大程度上决定着今后信访制度的演变。与叶笑云不同，冯仕政提炼出与信访的社会动员功能相对应的“冲突化解”工作取向，但从狭义上讲，由于“冲突”基本上基于利益而引发，或许用权利救济甚至利益诉求来理解更为恰当。

三、臧否、存废之争与民主、法治理想

尽管信访制度的确具有中国特色、具备中国风格，并在60多年的历程中形成了独特的运行模式，然而随着国家制度体系的完善，尤其是法治的倡行，信访制度在愈益科层化的同时，它自身及其与外部环境之间的张力不断释放出来，这鲜明地表现在关于信访制度去留、存废、臧否的不断冲突与龃龉中。这些不同的主张构成了对于信访制度存废之争的一个完整谱系，而在每一种主张背后可能都有着不同的价值预设或政治理想。

早在10年前，于建嵘就是信访制度的一个持续和激进的批判者。在他看来，信访体制不顺、机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。尤其是信访功能错位、责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在他看来，改革人大制度，加强民主法治，将信访承载的功能转移出去，从而最终废除信访制度，是走出当前信访困境的最终出路。由于于建嵘的主张奠基于民主、法治这些宏大的原则与理念，加之他鲜明的底层立场与“意见领袖”的身份，其影响力一直得以持续。不同于于建嵘，肖唐镖论证的方式显然与他的法学背景有关，其表达更加深刻但也过于理想化。他认为信访的勃兴正是威权体制的产物，也暗合于中国传统体制的精神，但却严重悖于现代国家建设的民主、法治与科学精神。因此，应当明确信访本身在宏观体制和结构中的角色与功能定位，并回到其宏观体制之根，推动宏观体制本身的民主化、法治化和科学化改革。肖唐镖以现代法治乃至现代政治制度来审视信访制度，他自然对现实中信访扩权的冲动保持了警惕，因为在信访扩权背后自然是公权力的思维在发力。以此观之，信访作为文明政治的表征，其目的和宗旨都应是维护和保障民众的权利。此外，肖唐镖还从现代科层制的角度来证伪信访制度，他认为按科层制原理，现代官僚制中的任何一个部门均应有其专业分工，在履行其专业主干职能的同时，均应有信息沟通、化解矛盾、研判形势、提供咨询、甚至保护合法权益等辅助性的多元化功能。但如果将这些辅助性功能无限放大，就会冲击其主干功能，使各部门的功能错位并导致冲突。

尽管民主、法治这些主流理念构成了信访研究的基本背景，但对这些概念的不同理解往往导致分歧甚至截然相反的结论。比如，在冯仕政看来，信访的强化论和弱化论背后有各自的政治理想：强化论背后的支持理念是民主，弱化论背后的支持理念是法治。这样，他就把两个“论”的冲突化约为了民主与法治的对立。在他看来，强调法治必然导致排斥信访这种非“主流”的制度，即只要坚持法治导向的改革，就可以避免民众缠访闹访、政府截访拦访的困境。而强化民主必然导致肯定信访所具有的社会动员功能，认为信访可以保证人民对公共事务的参与及政府对民众诉求的回应。冯又往下推演，他把民主与法治的矛盾进而解释为民主所强调的参与性与法治所强调的规范性的矛盾。但肖唐镖并不支持这种大胆的推论，他认为所谓强化论者背后的“民主”理想可能是假民主，而信访中的吸纳民意和群众参与并不意味着真正的民主，他声称自己所持的信访弱化（乃至取消）论的背后也不仅仅是法治，还有民主。

在现实语境下，