燕继荣：中国国家制度改革的方向

中共十八大以来，最高领导层多次强调反腐败的意义，并表示要将反腐败的任务与健全权力运行制约和监督体系联系起来。十八届三中全会制定了全面深化改革的方案，提出要推进“国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会又做出全面推进依法治国的决定，宣称要建设法治国家、法治政府和法治社会，表明要将反腐败运动纳入制度建设的轨道。中国执政党及其领导人的政策宣示，实际上关涉到中国国家制度的构建与改革的问题。那么，什么是国家制度？国家制度如何构成？其改革的依据和标准是什么？

在以往的学术讨论中，人们较多地运用市场理论、民主理论、社会理论，分别探讨国家的经济制度、政治制度和社会制度改革，形成了丰硕的研究成果。在中国的语境下，学术讨论往往聚焦于“经济体制”、“政治体制”和“社会体制”改革，较少使用“国家制度”一词，而且受过去话语体系的影响，通常在不经意间把“国家”等同于“政府”、把“国家制度”等同于“政治制度”或“政府体制”。近年来，政治学界关于“现代国家构建”以及“国家能力”的讨论，特别是中国“国家治理”命题的提出，有必要将“国家制度”作为分析概念，纳入改革的讨论当中。本文就是基于这种认识，讨论国家制度的构成及其构建的基本原理，分析中国国家制度总体的优势和劣势，试图将不同领域的改革思考引向总体国家制度建设的方向。

国家制度及其构建

按照现代政治学的观念，所谓国家制度，是一定地域之内的人们以“国家”为单位组成一个共同体或联合体，并就处理公共事务所形成的各种制度之统称，这些制度是在长期的历史整合过程中形成，并通过一定的法律或其他权威性的文本形式固定下来。

政治学对国家起源多有论述，其中有人性说（如亚里士多德认为，人是政治动物，具有群体生活的天性）、需求说（如社会契约论者认为，人类联合“抱团”的需要，促成国家和政府的产生）、社会分化说（如卢梭认为，国家是人类不平等发展的结果；马克思主义学派认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物）等。不管哪种说法，人类联合的范围随历史的发展越来越大。寡民小国，国事处理简单，尚未形成或无需形成长久制度，国家治理采用“现场办公”方式，要么依赖“头人”直接管理，如中国先秦时期的“国君”治国模式，要么随时召集“国民大会”集体讨论，如古希腊城邦的雅典模式。随着国家之间的战争和兼并，国家领土不断扩张，人口不断繁殖和扩大，国家事务不再适合采用“现场办公”方式来处理，许多事情需要事先订立规矩和规则，于是，国家制度就逐渐形成并通过法律的方式确定下来。距今4000多年前古巴比伦王国出现的《汉谟拉比法典》，公元前5世纪罗马人的《十二铜表法》，以及中国春秋战国时期的《刑书》和公元700多年的《唐律疏义》等，都是古代国家治理制度化发展过程中的标志性成果。

现代国家事务包罗万象，分工越来越细密，形成了纷繁复杂的制度体系。此外，现代国家事务处于不断变化当中，因此，也很难完整准确地概括国家制度的内涵。到目前为止，关于国家制度的内容和分类尚未形成一种权威的学术表述。人们只能依据各自的视角和标准，来大体地描述国家制度的构成。

依据国家事务的内容和属性来划分，国家制度在宏观层面可以按照经济、政治、社会、文化等事务的不同属性，分解为经济制度、政治制度、社会制度、文化制度等。因为政府是国家最大的代表机构和管理机关，因此，依据政府管理的范围和层级来划分，又可以区分为中央管理制度、地方管理制度和基层管理制度。依据国家事务的专业特性，还可以在中观层面进一步将国家管理制度分解为国家军事制度、国家结构制度（国家组成制度）、政府组织制度、国家司法制度、社会组织制度、社会福利制度等。在每一项制度之下，根据公共事务分类管理的需要，还可以在微观层面制定或形成具体的管理制度，如经济生活中的企业制度、财税制度、货币制度、金融制度等，政治生活中的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、人事制度等，司法领域中的审判制度、诉讼制度、律师制度、陪审团制度等，社会生活中的公民身份制度、社团制度、教育制度、养老制度、就业制度、医疗卫生制度、住房制度等。每个领域在处理不同事务的过程中，还形成各种具体的办事规则或程序，如信息公开制度、民主协商（决策）制度、责任和问责制度等。

不同的学派对于国家制度做出了不同的解释。在历史制度主义者看来，国家制度是一个社会长期整合的结果；用集团分析的理论看，国家制度是不同社会力量博弈和妥协的产物；依据阶级分析的观点看，国家制度是社会中居于优势地位的统治阶级或集团，将自己的统治意志强加于社会其他成员并以国家名义固定下来的成果。无论哪种解释，作为“立法者”的个人，或由个人组成的团体或组织，在国家制度形成过程中的作用是不可否认的，正如人们经常提到并肯定美国立国者华盛顿、联邦党人等对于美国联邦制度，孙中山等人对于中华民国，中国共产党领导人对于当代中国“建国大业”的贡献。正因为如此，“国家制度构建”的意义才能成立，国家制度改革的话题也才具有讨论的必要。

尽管国家制度的构建和改革总与一些“伟大的立法者”密切相关，但建构主义（constructivism）思想依然受到激烈的批评。在这种批评浪潮中，人们已经不再把国家制度建设简单视为是工程师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不像过去那样对于“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产，既有制度框架的可用资源，国家平稳发展的要求，社会大众对于现实问题及其解决方案的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善越来越成为国家实力竞争和制度改革的动力。国家之间的合作与交流日益广泛和频繁，也要求不同国家制度之间尽可能减少“差异的悬殊性”，提高“对口衔接”的程度。在这种情况下，国家之间的制度学习和借鉴也将更为常见。这些变化反映了全球化背景下国家制度改革的新趋势。

此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，不否认国家发展阶段性任务和目标的存在，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的实现，国家制度做出调整和变化也是完全必要的。

人类进入现代社会以来，国家制度安排呈现出许多不同的方案。撕掉形形色色的标签和包装，可以把这些“产品”设计方案归入两大类型：一类是基于个体主义的方案，一类是基于整体主义的方案。前者强调最大限度地释放每个个体的自由，把国家及其政府的职能保持在维持共同体安全、提供制度平台、保证公平裁判、保障基本公共服务的水平线上；后者强调最大限度发挥集体效应，并赋予国家和政府最大职能，使其扩展到引导和组织国民经济社会文化事业的全面发展。前者往往把政府视为自由的潜在威胁，因此，权力分置并予以限制便成为其制度安排的主要原则之一；后者通常把政府视为自由的来源，所以，为政府赋权并使之强力有效是其制度安排的主要考虑。

国家制度安排的上述两种类型都有深厚的思想根源。哲学上的个体与整体的关系，政治学中权利与权力（自由与权威）的关系，经济学讨论的市场与政府的关系，都可谓二者关系的不同表述。理论上说，这些关系范畴既具有相互依存性，又存在一定的内在张力。现实生活中，与这些关系问题上的极端化选择相对应的制度安排，都因不能为大多数人所接受而遭到淘汰，或不得不改革，而居中的思想――既要考虑公平，又要考虑效率；既要照顾自由，又要兼顾平等；既要追求发展，又要维持稳定；既要贯彻专家治理，又要保证大众参与――成为制度安排的主导倾向。

国家制度的理想安排

“良政善治”历来是国家的理想。在学术思想史上，人们对理想国家及其制度安排的讨论源远流长，从古希腊苏格拉底的“知识统治”、柏拉图的“理想国”和“哲学王”、中国儒家的“内圣外王”、道家的“无为而治”，到当今的民主共和体制，各种观点不一而足。正是在这种广泛的讨论和辩论当中，人们就理想的国家制度原则达成了一定的共识。

首先，理想的国家制度应该提供一种混合机制，开通不同的管道，满足国家之内不同群体和阶层表达诉求和公共参与的需要。古典政治学家们有一种观点，认为混合制式的共和体制，融合民主制、贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。在那些比较经典的研究中，早期的代表成果是罗马史学家波里比阿（Polybius）对罗马帝国崛起所做的解释――把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制。这样的思想不仅在古代罗马帝国，而且在今天英美国家的制度实践中都得到了应用。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想模型。

其次，理想的国家制度应该有一个合理的层级结构。正如前文所述，国家制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设也是一项系统工程。从系统的角度看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长久不变；具体制度规定国家事务管理细则，要求适时改变。（见下表1）

对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度――规定国家结构、公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。好的宪法原则和制度应该是永远不变的。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、性别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，宪法制度也对任何个人、组织和机构的权力予以限制，防止社会中任何强者（不管是个人，还是有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。

基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化、国家发展的阶段性战略等条件，做出适合自身国情的安排。正如一个建筑物可以设计不同的支撑结构（框架结构、拱形结构或三角结构）一样，不同国家的基本制度也可以有自己的特点。比如，宪法体制确立了公共权力的委托―代理关系，这种委托―代理关系的主要实现形式就是公民选举，而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。

具体制度表现为各种政策性或程序性的规章制度，是人们日常生活中经常感受到的较为表层和直接的东西，它们根据需要随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。