李景治：让责任管住权力

摘要：党政"一把手"，掌握相当大的权力，但权力要与责任相匹配，掌握多大权力，就要负多大责任。让责任管住权力，是用制度管权管事管人的重要举措，也是反腐败斗争的利器。为此，要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。要进一步完善岗位责任制，区分集体责任和个人责任，确定责任追究的时间范围，明确责任追究的主体，规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序，强化法律责任追究制度。让责任管住党政"一把手"的决策权和干部任用权。

关键词：党政"一把手"；责任；权力；责任追究制度

权力集中，又缺乏有效制约监督机制，是一些党政"一把手"滥用职权，乃至以权谋私、贪污腐败的重要原因。因此，党的十八届三中全会强调，要"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。〔1〕对权力制约和监督的根本之策是，把权力关进制度笼子，即坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。权力要与责任相匹配，掌握多大权力，就要负多大责任。权力的运用不受责任的约束，就会失误、失控、失败。因此，习近平同志强调，"干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力"。〔2〕但用制度管权管事管人，需要建立一整套具体而完善的制度体系，其中包括用责任管住党政"一把手"权力的具体制度。最重要的是，建立健全"责任追究制度"。〔3〕也就是说，通过明确责任、法定责任与追究责任，管住党政"一把手"的权力。

一、建立健全责任追究制度

长期以来，官本位的思维模式根深蒂固。掌握权力创造辉煌政绩，以谋取更大、更显赫的权力，就成为一些人的奋斗目标。权力是党和人民所赋予的，是用来治国理政、造福于民的。然而，对相当一部分党政"一把手"来说，权力既运用于治国理政，造福于民，又是实现个人的理想抱负和人生价值的工具。革命与世俗、公与私相互混杂的权力观和政绩观，往往使权力脱离责任，使决策不计后果，从而导致了权力的滥用、失范和失误，乃至造成以权谋私、贪污腐败的滋生蔓延。所以，要制约和监督权力，就必须始终坚持立党为公，执政为民，让责任管住权力。要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。为此，要研究和解决以下几个至关重要的问题。

第一，完善岗位责任制。完善岗位责任制，明确党政一把手的权力和责任，是建立健全责任追究制度的前提和基础。领导班子每个成员，都应当掌握与其工作职责相一致的决策权，这样才能做到分工明确、责权一致、敢于负责、勇于担当。各级领导班子应该坚持集体领导和分工负责的制度，重大决策应由集体做出。但具体工作进程中的决策权应由主管领导具体负责，否则工作中就容易出现相互推诿、无人负责的现象。正如邓小平所批评的，"我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件"。〔4〕当然分工不分家，一把手要做好统一协调工作，要对领导班子每个成员的工作进行宏观的指导和监督，这样才能形成"副职分管、正职监管、集体领导、民主决策"的权力运行机制。〔5〕党的十八大报告指出，要"确保国家机关按照法定权限和程序行使权力"，"建立健全决策问责和纠错制度"。〔6〕党的十八届三中全会强调，"规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务"。〔7〕

党政一把手权力最大，责任也最重。一个地区、部门工作好坏，首先取决于党政一把手水平高低、能力强弱、决策对错。工作出了问题，也首先要追究党政一把手的责任。因此，建立严格的分工和岗位责任制，必须明确和公开党政一把手的权力和责任。党政一把手主要权力和责任是，把握方向、掌管全面、负责监管。把握方向，就是坚决贯彻落实中央的精神，并结合本地区、本部门的具体情况，民主决策、科学决策，制定正确的方针政策和发展规划。发展方向出了问题，无疑要追究党政一把手的责任。掌管全面，就是发挥宏观指导和总体领导作用，协调领导班子各成员之间的工作。负责监管，就是对中央精神贯彻落实、领导班子决策执行、各方面工作进展进行督促检查。邓小平主张"副职分管"，"正职监管"，就是要求党政一把手站得高，看得远，抓大事，引导和督促副职抓紧抓好分管工作，而不直接管具体工作、具体事务。具体工作出了问题，首先要追查分管副职的责任，重要问题才追查党政一把手的领导责任。

第二，区分集体责任和个人责任。责任追查制度是约束党政"一把手"行使权力的一个"紧箍咒"，但由于我们实行集体领导与个人分工负责的制度，任何重要决策都是以领导班子的名义作出的。法不责众，出了问题也难以追究领导班子的集体责任，从而使责任追究制度始终停留在纸面上，难以真正贯彻落实。因此，要贯彻落实责任追查制度，就要分清集体责任和个人责任。

其一，要追究领导班子的集体责任。任何一项重要举措的出台，一般都要经过集体讨论、集体决策，每个领导班子成员，都要表态和投票。因此，除了明确表态和正式投票不赞成，乃至反对该项举措的领导班子成员之外，其他人都要负一定的责任，并视问题的大小严重程度给予相关人员批评教育或纪律处分。而党政一把手作为党委班子的班长和行政领导班子的班长，无疑要负领导责任。领导责任同领导班子一般成员所负的责任相比，是第一位的和最重要的。例如，一些地方和部门出现了贪污腐败的窝案，乃至塌方式的腐败，虽然不能说那里的领导班子人人腐败，全军覆没，但多数人都深陷腐败的泥潭。这样的所谓集体责任，能不追究吗？党政"一把手"本应率先垂范，模范遵守党纪国法和党风廉政的各项规定，但却带头腐败，并带动领导班子其他成员一起腐败，这样的领导责任，能不追究吗？当然，也不排除党政"一把手"是被其他人拉下水的，但他们毕竟没有进行有效的抵制，并防止腐败现象的滋生蔓延，也应该负领导责任。

其二，要追究党政"一把手"的个人责任。也就是说，要追查党政"一把手"在重大事项的决策和重要干部任用上，个人所负的责任。按照惯例，任何重大决策往往都围绕党政"一把手"所提出的思路、建议、初步方案进行的。领导班子其他成员的集体讨论，只不过是对这些思路、建议、方案进行补充、完善而已，一般不会提出颠覆性的意见。如果决策失误，产生严重后果，应该追究党政"一把手"的决策责任。重要干部任用，一般也是由党政"一把手"首先推荐提名人选。在讨论审议的过程中，他们不可避免要发挥引导作用。因此，干部的提拔重用权实际上是掌握在党政"一把手"的手里。那么，被提拔重用的干部出了问题，追究党政"一把手"的责任，也是合乎情理的。追究党政"一把手"的责任，重点要调查他们同被提拔重用的干部之间是否存在权钱交易、跑官要官、买官卖官的问题。总而言之，完善责任追查制度，必须区分、细化和规范集体责任和个人责任，重点抓住党政"一把手"的个人责任。

第三，确定责任追究的时间范围。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国若干重大问题的决定。为了贯彻这一决定，进一步改善司法审判制度，提高司法审判的公正性、准确性，司法界提出建立司法审判终身追究的制度。也就是说，法官要对其判案终身负责，一旦出现重要的冤假错案，就要依法追究法官的审判责任。其目的在于增强法官的责任意识，真正做到依法判案、公正司法、认真司法，坚决杜绝知法犯法、贪赃枉法、玩忽职守、草菅人命等行为。原则上这一严格的追究制度，其他部门、领域均可借鉴。但对党政"一把手"行使权力责任的追究，情况比较复杂，不一定简单照搬判案追究的制度。追查的时间范围要因事而异，具体问题具体分析，不能搞"一刀切"。可以试行两种时间范围的追究制度。

其一，建立健全弹性追究制度。党政"一把手"的有些决策很快就能看出结果，例如，为了加快GDP的增长，为了搞政绩工程、形象工程，大肆拆迁征地，破坏了耕地，污染了环境，透支了资源，激化了社会矛盾。凡此种种，就应尽快追究决策者的责任。对于党政"一把手"关于该地区、部门经济与社会发展的重大决策，包括经济与社会发展的中长期规划的制定，短期内还难以看出具体结果。对这类决策责任的追究，就要延后进行，可以结合对计划完成的检查工作一起进行。这种决策责任追究的时间跨度就要长一些，可考虑定为五到十年。但考虑到干部经常会调动工作，这种责任的追究应当是跨地区、跨部门的。党政"一把手"在某个地区或部门做出了重大决策，即使已经调离该地区或部门，即使已经升迁担任更高的领导职务，也要追究其当时的决策责任。重大工程项目的质量及其对环境的影响，甚至可以实行责任终身追究制度。党政一把手不能只揽权，只要出彩，不负责任。党政一把手的工作要经得起时间的检验、历史的考验。这样既可以约束党政"一把手"的决策权，尽最大努力保证决策的科学性、正确性，又可以大大减少政绩工程、形象工程、"豆腐渣工程"的建设。

其二，建立健全任期追究制度。这主要适用于两个方面，一方面，对党政"一把手"任期内的主要工作进行责任追究。迄今为止，我们坚持得比较好的是干部到任的审计工作，即对即将卸任的党政"一把手"及其所负责部门的财务情况进行全面审计，并要给出正式的审计结论。对于审计中发现的问题，党政"一把手"要及时进行说明和答复。如果这些问题涉及违法乱纪，贪污腐败，有关部门还要跟进，立案调查处理。这无疑也是一种用责任约束权力的方式。另一方面，对提拔任用干部的情况进行责任追究。人总会要变的，干部也不例外。一些原来廉洁奉公的干部，过若干时间，也许挡不住金钱美色的诱惑而走上贪腐之路。党政"一把手"对任用这些干部要负有不可推卸的责任，但要求他们对其终身负责也是不公平、不合理的。比较公平合理的办法是，要求党政"一把手"对他们任用的干部在其一个任期内的表现负责。也就是说，被任用的干部在其任期内出现了重大问题，就要追究任用他们的党政"一把手"的责任。当然，这一时间跨度也不是绝对的，责任的追究要视具体情况而定。

第四，明确责任追究的主体。长期以来，对权力的制约监督未能有效发挥作用，其中一个重要的原因是，制约监督的主体模糊。也就是说，由哪个部门具体担负制约监督责任不明确。因此，改革和完善对权力的制约监督，就有必要进一步明确制约监督的主体。同样，建立健全责任追究制度，也需要明确担负追究责任的主体。责任追究制度的主体，至少应包括以下几个方面。

其一，党代会、人代会。党的代表大会是同级党组织的权力机关。党的代表大会选举产生党的委员会，党的委员会选举产生其常委会、书记、副书记。包括书记在内的常委会要对党的委员会和代表大会负责，要向其报告工作并接受其监督。在每五年召开的党代会上，党委书记要作工作报告，其中包括对过去五年工作的汇报。党代会和党的委员会对工作报告的讨论、审议，实际上也是一种责任追究制度。工作报告的通过，既是对以往工作的肯定，也是对未来工作方针的认可。但这种制约监督，毕竟是比较宏观的、宽泛的。在此基础上，还应建立健全责任追究制度，由党代会，特别是党的委员会，对常委会和党委书记进行责任追究。

各级政府的组成人员，都是由同级人民代表大会选举或决定的，这些政府干部，特别是行政"一把手"，都应向同级人代会或其常委会报告工作，并接受其监督。一旦工作中出现重大失误，产生严重后果，人代会或其常委会有权对相关的干部，包括行政"一把手"进行质询、问责、直至将其罢免。