「郑广永：从权力行使看人大的公信力」正文
内容提要：公共权力的公信力是现代民主社会得以正常运转的基础。人大的公信力主要来源于其对立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权的行使。从人大对这几项权力的行使看，各级人大基本行使了这几项法定权力，从而赢得了一定的公信力。但是这几项权力并未完全行使到位，这与人大的崇高地位以及人民群众的期望尚有一定差距，从而影响了其公信力。人大应通过充分行使法定职权来赢得公信力。人大赢得公信力的过程就是落实人民当家作主的宪政理念的过程。
关键词：人大 行使权力 公信力
人无信不立，国无信则衰，古今中外，概莫能外。伴随着市场经济的发展，人的主体性日益觉醒，现代公民社会日益成熟，社会生活的公共空间逐步扩大。在这种扩大了的公共生活中，公民之间、公民与公共权力之间、公民与社会法人之间、社会法人与公共权力之间的信任成为社会得以正常运转的基础。当今时代人们对公共权力的信任比以往任何时候都重要，所以现代公共权力都在自觉追求公信力。我国各级人大及其常委会作为国家权力机关，其公信力就是一个非常值得关注的问题。在一定意义上讲，人大的公信力反映了宪法的公信力，也反映了执政党的公信力，特别是在我们强调坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的情况下，赢得人大的公信力，也就赢得了宪法和执政党的公信力。我们可以从多个角度探讨人大的公信力，但是从权力行使状况看人大的公信力则是一个极其重要的基本维度。这正是本文的逻辑起点。
一、公信力概念及人大公信力问题的提出
公信力概念最早出现在西方大众传媒研究中，主要研究信息源和传播媒介对传播效果的制约以及可信度。后来这个概念被广泛应用于司法、政府、社会团体等政治领域，涵盖了各种公共权力。尽管没有一个公认的概念，但是却有大致公认的含义：一是指公共权力在不同时间、面对不同的对象和利益时所表现出的公平正义、民主责任的品性，二是指公众对公共权力这种品性的信任程度。
一般认为，公共权力公信力就是公共权力在公众心目中的地位和评价，也就是公共权力的信用问题，是社会和公众对公共权力的一种价值判断。有学者对此做了概述，它包括三个方面的内容：一是公共权力机构的社会形象或道德评价的问题，即公共权力能否做到依法行政，秉公办事，一视同仁。二是公众对公共权力机构和官员们履职能力的信任问题，即公共权力是否拥有对内管理好自身事务、对外管理好社会事务的能力，能否得到公众的认同和满意。三是对各种政策的信任问题，即公共权力出台的各项政策和规定是否公正可行，政策制定的程序和过程是否合法，各种政策之间的协同和衔接性如何，特别是新旧政策之间是否有一定的连续性，能否得到公众的信赖。公共权力的公信力来自于两个方面：一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个公共权力的初始公信力，自致的公信力是公共权力通过后天作为取得的，是公共权力公信力的最重要的来源。①政治学常识之一就是政府的合法性是政治稳定的基础，而公信力则是政府合法性的来源。
2003年非典事件后，政府公信力问题引起了人们的高度重视。但是对于人大公信力的研究仍然是一个空白。我们有必要借助于公信力概念探讨人大的公信力问题。
各级人大及其常委会拥有先赋的公信力。我国各级人大及其常委会作为国家权力机关，从成立之日起，宪法和法律就赋予了它们特定的职权，这种特定职权使得公众对它们抱持信任态度。从根本上说，在我国现行的代议制政体中，宪法和法律赋予人大及其常委会的权力最终来自于人民。也就是说，人民主权是各级人大常委会公信力的最终基础，人民信任各级人大及其常委会是因为人大及其常委会的权力来自于人民自身。从逻辑上说，相信各级人大及其常委会就是相信自己，这是马克思主义群众史观的必然结论。
各级人大及其常委会拥有后天自致的公信力。由于自致的公信力是公共权力通过后天作为取得的，是公共权力公信力的最重要的来源，所以，本文重点探讨人大及其常委会后天自致的公信力。我国各级人大及其常委会拥有立法权(县级以上)、人事任免权、监督权、重大事项决定权。正是在行使这些职权时，各级人大及其常委会获得了公信力。在一定意义上说各级人大及其常委会公信力的强弱取决于这几项权力行使的状况。
二、从行使立法权看人大及其常委会的公信力
2011年3月，吴邦国同志宣布中国特色社会主义法律体系形成，这是中国法制建设史上的里程碑。中国特色社会主义法律体系建成，人大居功至伟。这是各级人大及其常委会行使立法权的最直接最重要的成果，也是人大作为立法机关享有公信力的坚实基础。尤其是全国人大及其常委会在行使国家立法权方面起到的无可替代的作用，为自己赢得了公众的认可。
中国特色社会主义法律体系，是以宪法为核心、法律为主干，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范构成的统一整体。截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。这其中虽然包括行政法规在内的法规性文件不是由各级人大及其常委会直接制定的，但是行政法规和地方性法规从法源上讲都来源于宪法和法律，而宪法和法律都是由全国人大及其常委会制定的。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题。
我们不仅要关注中国特色社会主义法律体系的具体内容，还要关注建设中国特色社会主义法律体系的过程中，人大及其常委会所遵循的标准和原则、所形成的立法制度、所立法律的质量，这些问题本身也是人大及其常委会能够正确行使立法权，从而赢得社会公众认可、获取公信力的重要依据。
任何成熟的法治国家都有自己的立法原则、立法标准以及在这个原则标准指导下的立法制度所形成的法律体系。中国特色社会主义法律体系的形成标志着我国正在逐步成为成熟的法治国家。
党的领导、人民当家作主和依法治国不仅是我国最高的治国理政的原则，也是我国立法的最高指导思想。党的方针政策与法律有着密切的内在逻辑关系。在我国特定的环境下，法律是被实践证明了的需要长期执行的党的方针政策，或者说被实践证明是正确的党的方针政策需要以法律的形式固定下来。离开了党的领导，我国的法律就不是中国特色社会主义法律。“立法则是把党的路线方针政策法律化的过程。”②党的立法提议通过人大的法定程序转化为全国人民都要遵守的法律。当然立法的最根本目的是为了维护人民的根本利益。
在党的领导、人民当家作主和依法治国二者有机统一这个根本立法原则指导下，中国特色社会主义法律体系体现了这样的标准：第一，法的门类要齐全(即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等不应当有缺项)。第二，不同法律部门内部基本的、主要的法律规范要齐备。第三，法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范(如民事的、刑事的、行政的等)之间、不同层次法律规范(宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)之间，要做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。③
在党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一这个根本立法原则指导下，我国形成了独特的、统一的、多层级的立法体制。这个立法体制包括全国人大及其常委会的国家立法权、国务院及其部门制定行政法规和规章的权限、地方人大及其常委会的地方立法权。在这个立法体制中，全国人大及其常委会的国家立法权居于核心地位，特别是全国人大的基本立法权处于统领地位，这就保证了宪法的统帅地位。这种立法体制保证了全国法律的统一性，同时也满足了国家迅速发展过程中，不同行业、不同地区之间的特殊法律需求。
2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法，对我国的统一而又分层次的立法体制以及立法权限和程序做出了明确规定，标志着中国特色社会主义立法体制已经形成。
同时，具有立法权限的各级人大及其常委会逐步向着民主立法、科学立法、提高立法质量的立法方向迈进，从而使中国特色的社会主义法律体系的立法质量基本上满足了国家社会生活各个方面的要求。民主立法是建设中国特色社会主义法律体系的内在要求，是人民当家作主的宪政理念在立法工作中的具体体现。当然，民主立法成为立法工作的自觉追求还是有一个过程的。直到党的第十七次全国代表大会，民主立法才同科学立法一同被明确提出。民主立法的具体表现就是开门立法。立法不是立法部门在闭门立法，而是采取立法听证、立法座谈，广泛听取群众和专家意见，把法律法规草案向社会公示听取社会意见建议等方式进行立法。科学立法则是“要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术”④。值得一提的是，全国人大常委会对法律案的审议由二审制改为了三审制，并且在这个过程中听取人大代表的意见和建议，接受人大代表的监督，尽量避免将人大代表排除在常委会的立法过程中。
尽管中国特色的社会主义法律体系已经形成，从根本上满足了有法可依的需求，并且在建设中国特色社会主义法律体系的过程中，确立了正确的立法原则和标准，形成了科学的立法体制，逐步向着民主立法、科学立法的方向迈进，提高了立法质量，赢得了人民群众对人大的信任，但是不容置疑的是我国的立法工作仍然存在许多问题，这些问题的存在影响了人大的公信力。
第一，立法质量有待提高。提高立法质量是进一步完善中国特色社会主义法律体系的本质要求。当前有些法律仍然过于粗放，可操作性差。改革开放初期，为了适应经济社会发展的急迫需要，急于改变无法可依的状况，本着“有比没有强”、“宜粗不宜细”的原则，制定了急需的几部法律。这是可以理解的。但是随着经济社会的迅速发展，明确需要法律调整的关系越来越多，这不仅需要越来越多的法律，同时也需要越来越细的法律，让法律更具有可操作性。但是目前还没有从根本上改变法律过于粗放、部分法律操作性差的状况。部分法律缺乏可操作性，一方面是因为法制环境不完善，不能做到有法必依、执法必严、违法必究；另一方面是因为法律条文不够细致，操作起来有难度。有些法律条文类似于宣言性质，只提不应该如何，而不提违法后的惩戒措施，致使人们对某些法律的实施缺乏信心。
第二，民主立法尚有差距。民主立法一方面包括充分发挥人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力，另一方面包括广大公民参与立法。就人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力方面来看仍然存在不足。我们坚持党对立法工作的领导，尊重并执行党的立法建议，同时也应该尊重人大及其常委会和人大代表的立法主体地位。但是在立法案的提请审议方面，人大及其常委会和人大代表的立法主体地位体现的不充分。截至2009年，“列入全国人大及其常委会立法和审议计划的法律草案，几乎全是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提出的，迄今为止，只有1件全国人大代表联名提出的法律案被提请全国人大常委会审议，而全国人大常委会委员没有联名提出过1件法律案。由于法律的限制，列入全国人大及其常委会立法和审议计划的法律议案，迄今为止没有1件是由全国总工会、全国妇联、共青团中央等重要群团组织、行业协会提出的”⑤。与此相关联的是各级人大的立法功能有所虚置。宪法和立法法规定了全国人大的国家立法权，全国人大常委会制定全国人大国家立法权以外的国家法律，地方人大及其常委会也各有专属的立法权限。但是，自从1982年宪法公布，