陈烽：转型期腐败增生的政治根源与根本治理

（作者注：本文完成于2003年1月，曾送交中纪委等部门。十余年后，文中分析的基本状况和问题没有改变，故以原貌发表。2014.12.19）

本文所要讨论的腐败现象，是超出"常态"的转型期腐败"增生"现象；所要讨论的腐败根源，是腐败之所以大量"增生"的根源。对于本文来说，一般性地谈论"缺乏制约的权力必然腐败"等已失去意义，需要回答的是"为什么权力会缺乏制约"，"为什么权力缺乏制约的现象会如此发展"，"为什么如此发展的权力缺乏制约现象迟迟得不到解决"……总之，本文所要讨论的不是腐败赖以"产生"的一般政治根源，而是腐败赖以"增生"的特殊政治根源。

改革前，"国家全能主义"的社会功能结构和高度行政化的社会组织结构，必然地形成了高度集权的政治权力结构，即纵向的中央集权和横向的"一元化"集权。上世纪80年代以后，随着经济体制改革的不断深入，政治体制、主要是政府体制的改革也取得了一些重要进展。然而，由于政治体制改革具有高度的敏感性和复杂性，为了确保党与政府对改革进程的全面控制，保持政治、社会稳定，政治体制核心部分的改革进展缓慢。邓小平当年指出的不少弊端依然存在，在新的形势与条件下有些表现得更为突出。一些改革措施在发挥积极作用的同时也产生了某些消极效应，有的还相当严重。这样，在新旧两种消极因素的共同作用下，拥有丰厚经济土壤的转型期腐败增生也获得了某些适宜的政治条件。

一、权力结构

1．权力的纵向失控

以纵向放权为主的前期改革，使原有中央高度集权的僵硬体被系逐渐打破，各级地方政府有了越来越多的"自主权"和"自主钱"，有力地唤醒了干部的地方利益意识，激发了地方政府发展本地经济的热情。但在原体制的惯性作用下，前期改革的权力下放带有浓厚的行政化、不规范、不稳定的特征，从而也产生了一系列消极后果。其突出表现就是权力纵向失控现象的大量产生，"上有政策、下有对策"，"有令不行、有禁不止"，"各行其是、各自为政"，"土政策"、"土围子"等现象层出不穷。

权力纵向失控现象的大量出现，主要并非是由于"缺乏组织纪律观念"、"缺乏全局观念"，而是由于体制、机制的畸变。渐进式的行政性放权先天就是欠规范、非法制化的，存在着权限边界不清、权责利不对应、缺乏有效的责任约束和考核机制等缺陷。渐进式的行政性放权又是不稳定、易反复的，每一次放权都有随意性，形成一种"非稳定预期"。（注1）在政府仍然是经济活动的主体，行政权力仍然是经济发展与社会运行的"主宰"，"政经一体"、"官商经济"仍居主导地位的情况下，权力的大幅下放就意味着中央的行政统制权力被削弱，地方的行政统制权力被增强。强制性的"全国一盘棋"体系被打破了，"地方割据"的倾向也增长了。在许多地方，国家垄断变成了地区垄断，国家统制变成了地区统制，"条条专政"变成了"块块专政"。"现官现管"的地方干预往往比"天高皇帝远"的中央管制更严厉。在一段时间里，地区之间的行政封锁使市场上"壁垒"纵横，各种恶性竞争的"××大战"硝烟四起，出现"诸侯经济"的局面。

"放权让利"一度使中央政府陷入空前的财政困难，对地方政府的控制能力下降，出现了"强地方、弱中央"的格局。一些"先富"地区因获得了快速发展的条件和机遇而日益"坐大"，一些贫困地区因条件和机遇的缺乏而日益不满，导致挑战中央权威和离心倾向的出现。80年代末、90年代初，中央政府开始逐步上收部分权力，严厉重申地方服从中央的政治纪律，并逐步采取各种"削藩"措施，通过试行"分税制"等方式重新调整中央与地方的关系。然而，业已形成的权力和利益格局具有很强的刚性，现代化、法制化的纵向分权机制也迟迟未能建立起来，权力的纵向失控现象仍然相当严重。

"放权让利"过程中权力运作机制和利益实现机制的异常变动，催生出了种种权力纵向失控的现象。在有些地方，人们几乎已经感觉不到全国统一的党和政府的存在，感觉到的只是一块块各自为政的"地盘"，一个个独立的"小党"、"小政府"。主要领导人就象是当地的"老大"，说什么就是什么，要怎样就怎样。中央政策一到当地就变了味，一切以自己的利益和喜好为取舍，合胃口的就用，不合胃口的就搁置一边。

在原体制下，高度中央集权的国家统制机制和接连不断的政治运动，对各级干部产生了很强的控制力和震慑力，尽管在"三反"、"五反"、"四清"等运动中也查出了大量有贪污腐化行为的干部，但总的来说干部队伍中的腐败现象受到了较为有力的抑制。改革以后，情况发生了巨大的变化。指令性计划体系逐渐解体，行政监控机制趋于松弛，政治运动基本停止，各级干部在自主权和独立性大大提高的同时受到的纵向控制明显减弱。于是，腐败的滋生不再受到原体制那样的自上而下的严控、震慑机制的强力抑制。权力纵向失控状况的严重存在，是转型期腐败大量增生的重要根源。

2．权力的横向失衡

权力的纵向失控并非权力的全面失控，只有当权力的纵向失控与权力的横向失衡同时发生时，才会导致权力的全面失控。相对而言，纵向的放权主要是在原有权力结构框架内对上下级关系的调整，横向的分权才是对原有权力结构框架的实质性触动，是政治体制改革的关键和要害问题。而中国的政治体制改革是以坚决拒绝"三权分立"、"多党制"等分权模式为前提的，因此横向分权的改革具有高度的政治敏感性。

1980年，邓小平在题为《党和国家领导体制的改革》的重要讲话中，将批判的锋芒直指原有政治体制的"总病根"--权力过分集中的体制。他说："权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委"。"过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。"（注2）从1980年到1987年党的十三大，政治体制改革的目标设计都是以邓小平的这一思想为导向，在实践上也取得了一些进展。然而，"六四"风波和苏东剧变发生之后，政治体制改革的进程和重点有了比较大的调整和转变，从直指"总病根"的"攻坚战"，转入了完善现有体制的"外围战"。在此以后，横向分权的改革没有实质性的进展，某些方面还有倒退。（注3）

（1）党政分开的尝试与反复

横向分权首先面对的重大问题是党政关系问题。改革初期，对调整党政关系的提法是"党政分工"。1986年，邓小平提出了"党政分开"的概念。他指出："改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。"（注4）1987年党的十三大正式提出了党政分开的改革目标，并对党政分开的具体方式作出了一系列原则规定。随后，党中央政治局和国务院分别制定了两套工作规则，党中央直属机构和各省、自治区、直辖市的党政领导机构也相继进行了一系列改革，一些地方扩展到了县一级。

国有企业党的领导体制的改革也是"党政分开"的一个重要方面。正如有的学者指出的："我国的国有企业作为国家产权，实际上是受共产党领导并掌握的。我国的政企合一，是以政治体制上的党政合一，进而党、政、企三位一体为政治条件的，也就是说在国有企业中以基层党组织为领导核心，企业作为一定行政网络中的环节，从事经济活动，即通常所说的'党委领导下的厂长（经理）分工负责制'。"（注5）随着企业改革的逐步深入，党、政、企各自功能的不同与运行方式的差异日益明显地显露了出来，从而使企业横向分权改革的步子迈得较大。1986年，企业正式全面实行厂长负责制，企业党委对企业实行思想政治领导，起保证和监督作用。1987年，党的十三大对党章作部分修改，明确提出企业党组织"不再对本单位实行'一元化'领导"。

然而，在分权改革的过程中逐渐出现了一些新的矛盾和问题，尤其是在"六四"风波和苏东剧变发生之后，党中央对改革的整体步骤、内容和重点作了调整。1989年9月，邓小平在对第三代中央领导集体负责人谈话时说："属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。"（注6）1993年，江泽民在一次讲话中进一步明确提出："政治体制改革不能强调党政分开。"（注7）党政分开的提法在党的文件中不再出现，党政分开的实践进程也基本停止了，在一些方面和地方还出现了体制复归、倒退的现象。在理论上，"党政合一"、"党政一体化"的思潮重新兴起，有人还提出了将国有企业划归党的系统管理以解决"政企分开"的思路。在实践上，权力结构的外在组织形式没有明显变化，但在权力运作的实际机制上党政不分的现象有所加剧。部分基层县级地方组织按党政合一模式设置党政机构，合并党委常委会和政府常务会，建立县委常委（扩大）会议制度；把相关的党政机构合并在一起，搞"一办、一委、三部、八局"等。乡镇、街道办事处及各类开发区一般也按党政一体化模式设置机构。（注8）

出现这种变化，主要有以下一些原因：

其一，为了确保党的绝对领导地位不被削弱。"六四"风波的发生，使党中央对国内外有人试图使中国在改革中走向三权分立、多党制的政治体制产生了高度警惕。苏东剧变的出现，则从反面展示了原社会主义国家的执政党在丧失领导权后"亡党亡国"的惊心动魄的一幕。于是，党中央在政治体制的改革与变动上采取了更为谨慎、警觉的态度，更加明确、自觉地将确保党的绝对领导地位不变、确保政治控制和政治稳定放在一切工作的首位。

其二，为了克服横向分权过程中出现的权力摩擦。在党政分开的初步实践中，由于党政的地位、职能和相互关系没有真正理顺，往往形成两个权力中心及其负责人相互摩擦、制肘、冲突的现象（在企业中曾发生过党组织负责人将厂长开除出党、厂长将党组织负责人开除出厂一类的事件）。为了克服这种现象，后来就逐渐大量采取了党政交叉任职、党政联席会议、党政合署办公等办法加以解决，从而导致党政分开的名存实亡。

其三，为了精简机构。党政两套班子、两套机构的设置，对于一些城乡基层政权组织和企事业单位来说，确实过于繁复庞大，使财政负担和企业负担过重。一些基层政府和企事业单位就通过实行"党政一体化"的做法来精兵简政，减轻负担。

其四，为了抓实权、争政绩。许多党组织的主要负责人不甘"实权"旁落，不愿退居幕后，要直接置身于经济建设"主战场"的"指挥"中心和政绩表现"大舞台"的"聚光"中心。许多本应由政府出面组织开展的大工程、大项目，党组织的主要负责人却要以"加强党的领导"、"党委高度重视"为由，亲自出马，建功立业，不愿让政府机构的领导人"独领风骚"。在许多地方，党和政府的主要领导人对各大工程、项目实行分头"挂帅"，已经成为彼此之间"瓜分"政绩的惯常方式。

其五，为了争夺以权谋私的条件与机会。在转型期双轨并存的情况下，直接参与到"官商经济"、"审批经济"的运作过程中去，直接掌握资源的配置权和"租金"的发放权，就能获得侵吞国有资产和"抽租"、"分利"的更多条件和机会。因此，在经济活动中大量的"党政不分"现象的背后，也常隐含着划分"肥水油田"的归属、分配"抽租""分利"机会的争斗。

（2）监督机制的软化与虚置

横向分权所要解决的另一重大问题是对权力的有效监督。