任中平：村民自治有效实现形式的实践探索

内容摘要：近5年来，成都市在统筹城乡发展进程中通过构建新型村级治理机制的实践探索，充分调动了广大农民的积极性和创造性，找到了一种适合当前新形势下村民自治的有效实现形式，丰富和完善了村民自治制度；也有力地推动了统筹城乡发展和城乡一体化进程，并取得了显著的实际成效。这对于当前各地农村在新形势下进一步完善和创新村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式，具有重要的意义和价值。

关键词：成都市  村级治理  经验与价值

自上个世纪90年代以来，随着城镇化浪潮的蓬勃兴起，广大乡村社会遭受到强烈的外部冲击，开始了一个极其深刻的社会变迁过程。首先是农村人口大量外流，尤其是青壮年劳动力大量外流。随着大量人口外流，许多农村的“空心化”现象日益加剧，并带来了大量土地撂荒，农村义务教育难以为继，留守老人和留守儿童问题日渐突出，传统乡村文化走向消亡等一系列社会问题。而伴随这一过程的另一个突出问题是，农村的政治生活也开始陷入困境，已经在我国广大农村普遍推行20多年的村民自治制度也正面临着一系列严峻挑战。针对上述一系列问题，2014年中央“一号文件”明确指出：“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。”同时提出，要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这就为我国村民自治制度的深化与完善开拓了新的视野，也为各地农村进行村民自治的新的实践探索指明了发展方向。根据中央“一号文件”的这一新精神，系统总结成都市近5年来在统筹城乡发展进程中构建新型村级治理机制的实践经验，对于各地在城镇化背景下完善和创新村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式，具有一定的现实意义和借鉴价值。

自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以后，成都市委根据统筹城乡改革发展的现实需要，在谋划农村产权制度改革时，提出了完善农村基层治理机制的总体要求。2008年初，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究，接着开始在各区、县、市的农村开展试点工作。在这一制度创新的实践探索中,以设立“村民议事会”为突破点，构建以村党组织为领导核心、村民会议为村级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村委会为执行机构的新的村级治理机制，走出了一条城镇化进程中实现农村社会有效治理的新路子。

一、背景及动因

从总体上讲，成都市之所以提出构建新型村级治理机制，既是深化和完善现有村民自治制度的客观要求，也是统筹城乡发展、实施城乡一体化战略的现实需要，也适应了“5•12”大地震之后当地农村灾后重建工作的紧迫需要。

（一）构建新型村级治理机制是完善现有村民自治制度的客观要求

我国农村推行村民自治制度已经历了近30年的历史过程。过去传统的村党组织、村委会和集体经济组织构成的“三位一体”的村级治理格局，存在以下几个方面的缺陷：一是“行政化”倾向比较严重。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡镇政府与村民委员会是指导关系。但按照《农村基层组织工作条例》的规定，农村党组织处于农村各种组织的领导核心地位。乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样乡镇党委、政府就可以一体运作，以乡镇党委名义对村“两委”下达指标、布置工作，以党组织之间的领导关系代替乡镇政府与村委会之间的指导关系，以致村委会在实际运作中具有浓厚的“行政化”倾向，自治职能被弱化。二是村民会议的制度安排难以落实。《村民委员会组织法》规定，村民（代表）会议由村委会召集。但在实际运行中，由于近些年来城镇化浪潮的影响，大量村民进城而导致村民（代表）会议客观上难以召开，同时村委会主观上怕麻烦不想召集，或担心遭到反对而不愿召集，致使许多本应由村民（代表）会议决策的事项而实际上最终由村干部说了算，从而使村民（代表）会议形同虚设，一些地方的“村民自治”逐渐演变为“村干部自治”。三是村级组织机构的职能不分。在传统村级治理框架下，村两委特别是村党组织对公共资源进行直接调控，对社会管理大包大揽，致使村民自治缺乏运行空间，因而在实践中长期存在着党组织和自治组织职能不分、自治职能和经济职能不分、自治职能和社会管理与公共服务职能不分以及议事、决策、监督职能不分等制度缺陷。由于这“四个不分”，致使传统村级治理机制难以适应以市场化、民主化为主要特征的城乡统筹经济社会发展要求。上述种种情况表明,在我国广大农村已经运行了20多年的村民自治制度，迫切需要在新的历史条件下加以深化和完善，重新构建一种新型的充满活力的村级治理机制。

（二）构建农村新型治理机制也是统筹城乡发展、实施城乡一体化战略的现实需要

首先，构建农村新型治理机制是农村产权制度改革的现实要求。2007年以来，成都市为了推进城乡一体化进程，需要对农民的承包地进行确权颁证，以方便土地的流转。而在确权过程中，下面的乡镇和村委会发现这项工作的难度实在太大，以邛崃市油榨乡马岩村为例，一个村有几百户人，但涉及到土地的纠纷就有上百起。因此，乡镇政府和村干部都感觉到这个工作很难搞，无论怎么样都摆不平。后来还是通过发挥民间智慧，由农民推选出自己的村民议事会代表，通过民主协商顺利完成了这项工作任务。于是成都市委组织部及时总结了农民群众创造的这一新鲜经验，并在全市范围内加以推广。所以说，村民议事会实际上是在成都市农村产权改革过程当中逼出来的这么一个新生事物。实践表明，要保证农村产权制度改革的顺利进行，必须尊重农民意愿，保障农民利益。而最好的尊重和保护莫过于把权利交给农民，让农民通过民主的方式来解决自己在改革实践中遇到的种种难题。

其次，构建农村新型治理机制也是农村公共服务改革的现实要求。2008年2月，随着统筹城乡建设发展的客观要求，成都市委、市政府开始推行新型村级治理机制，为顺利推进城乡一体化建设提供坚实的组织基础。在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，政府除了要将更多的资源配置给农村，更重要的是激发农民的主动性和积极性，引导农民建立民主参与、民主管理的决策机制，全面增强农业和农村发展的活力，解决关系农民切身利益的急迫问题。在这一过程中，只有充分调动政府和农民两个方面的积极性，相互促进，共同建设，才能很好地完成统筹城乡综合配套改革试验区的建设任务。这就需要构建一种新型村级治理机制，通过“草根民主”的形式，真正把政府投入的大量资金的支配权交给农民，才能保证“好事办好”，才能有效地调动群众的参与热情，实现农村公共服务改革的工作目标。

(三)构建农村新型治理机制也适应了当时农村灾后重建工作的紧迫需要

2008年“5•12”大地震发生后，随着灾后重建的繁重工作开展，也迫切需要改善原有的乡村治理机制，从根本上改变以往村级治理中凡事由干部“替民作主”的做法，真正实行“由民作主”，切实发挥广大群众在灾后重建工作中的主体地位和决定作用。在这一过程中，邛崃市、彭州市、都江堰市等重灾区的农民群众为了解决灾后重建工作中的各种具体困难，例如，灾后重建的住房分配这样一些极为复杂的问题，在实践中创建了村民议事会这样一种村民自治新形式，并在灾后重建工作中发挥了积极的作用。

总之，在统筹城乡建设进程中出现的村民议事会这一村民自治的新形式，很快便得到了成都市委领导的高度肯定和及时推广。就在这一新生事物刚刚出现不久的当年11月，成都市委就出台了36号文件，提出要以建立村民议事会为突破点，构建新型村级治理机制的基本框架。于是，在市委的统一部署下，各区(市)县特别是几个重灾区很快开始了构建新型村级治理机制的试点探索。接着又在同年12月，市委组织部印发了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，明确肯定了村民议事会制度，并在此基础上提出进一步理顺现有的村级机构包括村党支部、村民议事会、村民理财小组、村民委员会、村合作社之间的关系，探索构建一套新型的村级治理机制。到2009年，村民议事会组建工作便开始在全市普遍推开，截止2009年底，成都市的2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，普遍组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人，构建了一套由村党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织参与的新型村级治理机制。

二、做法与经验

近些年来，作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，成都市在农村基层民主改革方面走在了全国的前列。还在2008年12月中旬，成都市委组织部就正式出台了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，提出以建立村民议事会制度为突破，积极推行村级公共事务的决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制，拓宽村民民主参与渠道，强化权力监督约束，着力构建“村党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策和监督、村委会执行”的村级治理新模式。具体说来，成都市构建新型村级治理机制主要有以下一些做法：

（1）主要目标：构建党组织领导下、村民议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的,充满生机和活力的村级治理机制。

（2）基本思路：“三分离、二完善、一加强”。即村级事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离；完善农村公共服务体系、完善集体经济组织运行机制；加强和改进党组织领导。

（3）主要内容：

一是推行村民议事会制度。村民议事会制度分为村、组两个层面：村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员，村、组干部不得超过议事会成员的50%。每个议事会成员都有大约10户左右的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举5-7人组成村务监督委员会，主任由具有党员身份的议事会成员担任。村民议事会作为一种常设的决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权。

二是调整村级组织职能定位。调整村委会原有的村级事务决策者和集体经济经营管理者的职能，成为村民（代表）会议和村民议事会的执行者和政府下移公共服务和社会管理职能的承接者。村集体经济组织与村委会逐步分离，成为自主经营的独立市场主体，按照市场经济规律运行。

三是优化村级组织运行机制。其一，完善民主决策机制，明确村民会议和村民议事会职责范围，健全议事决策规则。其二，完善村务监督机制，健全村级事务监督体系，强化全程监督，突出决策执行监督，健全过程纠错规则。其三，完善集体经济组织经营管理机制，健全法人治理结构，保障集体经济组织依法独立开展经营活动。

四是加强和改进村党组织的领导方式。加强和改进党的领导，重在改进村党组织的领导方式和工作方式，实现由全能型向核心型、管理型向服务型、包办型向引导型的转变，由原来的决策者、执行者变成了领导者、监督者，从事无巨细管理转变为管方向、定规则、强监督。

从近5年来的实践历程来看，成都市这一新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机，