齐卫平 陈朋：现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展

内容提要：现代国家治理的结构性转型表明，合作是其内在逻辑和基本方略。现代国家治理不仅需要科学合理的制度架构，更需要稳固的社会基础。作为一种治理型民主，协商民主能从社会基础的角度有效承接现代国家治理的基本需求，它能培育现代国家治理所需的参与主体，促进生成现代国家治理所需的社会秩序；同时，现代国家治理则在政治生活领域和社会空间为协商民主提供广阔的实践平台，二者具有较强的耦合性。在协商、合作构成现代国家治理和协商民主共同价值取向的情况下，培育适应其成长发展的公共精神成为二者共同的发展需求。

关键词：现代国家治理;协商民主;公共精神

人类发展的历史实践表明，一个国家能否顺利实现现代化，同其能否开展有效的国家治理密切相关。基于此，中共十八大明确提出了“党领导人民有效治理国家”的命题，随后十八届三中全会进一步阐述了“国家治理体系和治理能力现代化”，并将其上升到全面深化改革之总目标的战略高度。现代国家治理亦是一种民主治理。从实践来看，现代国家治理不仅需要科学合理的制度架构，更需要稳固的社会基础。如果将国家治理视为一种博弈，那么缺少社会基础的博弈必将是一种零和博弈，甚至是负和博弈。作为一种治理型民主，协商民主能从社会基础的角度有效承接现代国家治理的基本需求。反过来，现代国家治理则为协商民主提供广阔的实践平台。由此可见二者具有较强的耦合性。基于共同的内在需求，积极培育公共精神成为现代国家治理和协商民主建设的鲜明指向。

一、现代国家治理的结构性转型

作为人类创造的一种制度安排，国家肩负着建构政治系统、维护社会秩序、促进公平正义等治理责任。在国家问题的研究论域里，一直存在着传统国家与现代国家的界分。作为现代化进程的产物，现代国家是相对于传统国家的一种形态。中国传统的国家治理主要依靠两种力量：一种是以皇权为中轴、自上而下、等级分明的“官制”模式，另一种则是以民间力量为基础的“自治”秩序。但是，由于传统中国是由一个个分散孤立、“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的家庭及扩大了的家庭――村庄等构成，因此，“自治”力量并没有真正构成传统国家治理的主导性因素，而是由一个庞大而又复杂的君主专权官僚体制承担着国家治理的重任。庞大的君主官僚专制体系虽然在一定程度上维持了整个国家的“官制”秩序，但是严重抑制了社会力量的孕育和成长。只不过由于生产力水平低下，公共事务较少，管理目标单一，以这种统治形式来实现等级秩序的治理模式基本上满足了当时的国家管理需要。

中国传统国家治理在近现代遭遇了来自西方的挑战。面对西方外敌的侵犯，近代中国尽管诸多仁人志士提出了一些变革主张，并曾付诸艰辛努力，但传统社会向现代社会的转型始终没有得到实现。历史证明，完成现代国家建构任务担当的是中国共产党。中华人民共和国成立以后，为巩固新生政权，实现从传统农业国向现代工业国转变，中国共产党在总结历史教训并借鉴其他国家经验的基础上开始迈上探索国家治理新道路的历程。然而，“现代化不仅是由传统农业社会向现代工业社会的转变过程，而且是由一个分散、互不联系的且以族群为基础的地方性社会走向一个整体、相互联系并以国族为基础的现代国家的过程”，①这些错综复杂的客观情势，促使中国共产党在探寻国家治理的过程中首选了“政权嵌入”的方式，并且成功地构建了以党政主导为轴心的国家治理体系。这种治理体系一定程度上适应了当时的需要，但是它的总特征是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”，“政治机构的权力可以随时地无限地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”。②这是现代国家治理模式的初期建构，受那个时代复杂因素的影响，留下了明显的历史烙印。

改革开放以来，在总体性社会逐渐松动和不断弱化、不同利益诉求迅速增长和大量涌现、公共生活主体日益多元和不断成长的复杂情势下，现代国家治理面临着日趋复杂的外在环境。如何拓展国家治理空间、优化国家治理格局，成为现代国家治理的重要战略议题和难以回避的现实课题。对此，实际上有两个因素内在地决定着这个重要问题的答案。其一，随着改革进程的不断深入，一些在原先国家治理状态下未曾出现或者说没有发挥作用的各种非政府组织、社会团体、公民个人等主体开始显现，并且表露出参与公共事务治理的强烈意愿和浓厚兴趣。这些多元主体的出现对国家调整治理方略产生了客观需要，推动着国家必须重视并积极吸纳新的治理主体。如果说政府作为单一治理主体独自承担治理职能，表现出来的是对控制的追求，那么在多元主体出现后，治理思路则必须围绕寻找合作互动而重构。其二，现代化进程让人们认识到，“从政府管理设施所触及和达到的范围来看，政府在今天比以往任何时候都更有力量，但是却不能有效地调节其管辖范围之内的人力和物质资源的配置”。③也就是说，面对复杂的社会问题，国家的触角范围虽然在扩充，但是再也无法单独依靠自身力量来完成治理任务。现代国家治理必须抛弃控制的思维和行动方式，转而寻求公众、社会组织、利益相关者的合作互动，在多元、持续、互助的框架下动员分散的治理资源走向合理的整合，以达到解决各种庞杂、专业问题的有效性。

概而言之，一方面是不断产生的多元主体日渐提出参与国家治理的强劲需求，另一方面则是现实的国家治理面临着自身能力有限等诸多不足。因此，亟需搭建多元主体之间的合作桥梁，并以合作互动的思维方式和行动策略来有效承接现代国家的治理需求。新世纪伊始，中共中央提出“推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系”，④“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。⑤对应地，频繁出现于各级政策文本之中并成为一个政策话语的“综合治理”，可以看作是中国共产党在现代国家治理过程中开创的一种独特的合作互动机制。

合作治理之所以需要，是因为现代国家治理不再是边界固化、相对封闭的体系，而是充分开放的动态系统。“在这里，治理者与被治理者都是相对的，在某个语境下是治理者，而在另一个语境中又是被治理者。在时间和空间的意义上，每一个治理者同时又是被治理者。在静态的视角中，治理者与被治理者的相对性会以治理主体性质的改变等方式去表现自己。”⑥现实表明，合作已成为现代国家治理的内在逻辑和基本方略。唯有在合作的视野中，才能实现治理绩效的提升和治理基础的巩固。

二、协商民主对现代国家治理的有效承接

合作虽然是现代国家治理结构性转型的内在要求，但是，合作不是凭空产生的，而是建立在治理主体之间协商沟通和理性互动的基础之上。作为一种治理型民主，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。⑦社会主义协商民主是协商民主理论在中国民主政治建设中的实践形式，也是社会主义民主政治的独特优势。从实践可以清晰看出其核心是公共参与、理性沟通、协商讨论、形成共识、减少分歧。它突出参与性、公共性、互惠性、平等性、包容性。在国家的现代治理过程中，协商民主能很好地承接这些基本诉求。

(一)协商民主能培育现代国家治理所需的参与主体

广大民众的积极参与是现代国家治理的主要依托和支持力量，如何激发人民群众的参与积极性成为现代国家治理的核心议题。对于协商民主而言，参与既是其核心之一，也是其外在表现。广泛的参与存在于政治社会生活的各个领域，既影响着政府决策，也直接作用于公共事务治理。在协商民主的框架下，参与并不仅仅是一般性的参与，而是提倡公众性的公共参与。

当代中国国家治理公共参与的缺乏比较明显。我们长期在社区开展调研，最大的感触便是公共参与的匮乏及因此而来的低效治理。2013年5月我们在江苏省南通市的36个社区开展了一次大型问卷调查。结果显示，无论是基层干部还是社区居民都认为，当前严重制约治理活动的前三大因素是：缺乏互信、公共参与不足、考核体制不健全。因而，激发公共参与，努力提升互信是现代治理活动重要之维。协商民主对公共参与的强调，一定程度上正好契合了现代国家治理的这一需求。因为，它不回避“利益”，能通过公共协商、理性讨论来引导公众直接参与和自身利益密切相关的现实话题，从而能较好地实现公共利益与个体利益的合理均衡。而且在参与过程中，还能提升参与者的民主意识和治理能力。“温岭民主恳谈”是现代国家治理在基层的典型实践，在其实践中，公众的参与积极性得到了充分激发，无论是乡村治理还是乡镇政府的预算抑或是市级机关的预算，都可频见公共参与的开展。它不仅激发和提升了公众的参与意识和参与技能，而且还实现了公共决策的科学化、民主化。

协商民主所提倡的公共参与还能培育现代国家治理所需要的“理性”品质。所谓理性就是行动者所做出的行为都是经过深思熟虑而不是轻率鲁莽。对于协商民主而言，讲求理性是其基本要求。“协商主体在提出、支持或反对某一个观点时，都要陈述其理由。而且在申述理由为自己的观点辩护时，不是依赖社会经济资源或政治权力所产生的非对称性。他们在给出理由的同时，希望那些理由(而不是诸如权力)将决定其观点的命运”。⑧这种提出理由的过程实际上就是其理性品质的外在形式。对于现代国家治理而言，理性品质的重要作用之一就是在不同意见充分表达后，能实现意见的整合或者说偏好转换，进而形成共识。也就是说，“在协商的过程中，通过理性的检视，可以将草率的不合理的站不住脚的观点排除出去，参与者在可获得最安全、最具备说服力的信息的基础上修改自己的建议，并接受对其意见的批判性审视，还要用最具说服力的理由对其他人的建议作出回应，人们会在与他人的讨论中不断调整自己对问题的看法，进而实现偏好的转换”。⑨很显然，这种理性主体正是现代国家治理所需要的。

(二)协商民主能促进生成现代国家治理所需的社会秩序

古今中外的历史经验告诉人们，国家治理之所以重要，乃是源于人类政治社会生活的一个“元问题”――过上幸福而高尚的生活。早在两千五百多年前，政治学鼻祖亚里士多德就指出：“城邦的目的是优良的生活，而人们做这些事情都是为了实现这一目的。城邦是若干家庭和村落的共同体，追求完美的、自足的生活。我们说，这就是幸福而高尚的生活。”⑩实现幸福而高尚的生活需要选择合适的路径，尽管对于何以达致幸福而高尚的生活，人们给出了不同的阐释，但有一个基本共识，那就是只有在有序的社会中才能够过上幸福而高尚的生活。“如果我们是出于理性，而不是出于情感，如果我们尊重实际，而不是沉湎于想象，我们就应承认，对于社会公共生活而言，秩序与其他社会价值相比具有优先性。”(11)由此可见，人类之所以需要国家治理的首要考虑就是寻求一个合法良好的社会秩序，尤其是在一个面临诸多不确定性和社会转型的现代社会里，秩序显得更加弥足珍贵。

秩序固然重要，但是构建秩序的道路并不平坦。这是因为现代社会是一个异质因素非常显明的多元社会。人们以不同的思维观念、价值判断和需求偏好而存在，这些异质因素虽然能体现人类的无限多样性，但是也在无形之中产生了很多矛盾和冲突。如何处理各种矛盾和冲突，成为人们必须解决的现实问题。学者的思考基本上形成了三种途径：强权生成秩序、协商合作形成秩序和习俗带来秩序，这三种途径各有不同的语境。强权生成的秩序固然能解决“霍布斯困境”，但毕竟是以牺牲个人自由和社会活力为代价的。更主要的是，“使用绝对的专断权力，