龙登高：百年中国土地制度变革及其启示

一、土地制度四次重大变革的回顾和反思

1.平均地权

第一次重大的土地制度变革是从20世纪前期一直到1950―1952年的土地改革（以下简称“土改”）完成。

1950年初的土改是一次全面的、自上而下的强制性变迁，也是一场轰轰烈烈的革命。我的问题是，在此之前和在此之后土地产权制度发生了什么样的变化呢？在新中国成立前是土地私人产权，农民对于土地是具有所有权的，可以说土地私人产权的观念深入人心。普遍存在的土地交易契约表明，农民可以在法律范围内对土地随意处置，包括买卖、租佃及其他各种形式的交易。土地交易契约也可以用于土地转让、交易，在经济利益方面的细节都可以在契约当中进行规定。

但是在土改之后，土地所有制发生了什么样的变化呢？在人们的印象当中往往会有一种错觉，革命先烈抛头颅洒热血，就是为了推翻土地私有制，通过土改建立土地公有制。事实上，土改之后，从1952―1957年，土地所有制仍然是土地私人产权，农民拥有土地所有权证，可以对土地进行自由的处置，包括买卖。我们的出发点就是通过土改让农民获得土地财产，只是说更为平均化，也就是平均地权，确切地说是为了改变过去那种不太平等的现象。1950年颁布实施的《土地改革法》在以前的解放区法律基础之上，进一步从法律层面保障了农民的土地所有权。土地改革完成后，由人民政府发放土地所有证，并承认一切土地所有者享有自由经营、买卖及租赁的权利，也就是农民在这些方面对这块土地拥有和过去一样的自由处置的权利。

1954年颁布的《宪法》是新中国第一部宪法，规定国家依照法律保护农民土地所有权。一直到互助组、初级社仍然是农民依法享有土地所有权，从初级社以后，也只是由初级社统一使用。这是第一次重大的变革。通过这次变革，我们应该了解的是，我们所追求的是让农民拥有土地产权，因为土地是他们最重要的财产。变革所产生的变化是平均了地权。平均地权是从苏区到解放区的尝试，再到解放后逐步全面覆盖。在这个过程中，是通过暴力革命来实现平均地权的。

平均地权之后，过去的土地交易契约、土地产权证都被烧毁。地主的土地和所有财产，强制性地全部拿出来然后平均进行分配。其间发生的镇压与血腥行为，在当时秉承的是革命伦理，是时代的产物；这无须粉饰，不能以今日的市场伦理来加以评判。

平均地权是20世纪的主流思想，最初是由孙中山先生提出来的。“三民主义”之“民生主义”就是平均地权、节制资本，在当时是一种新的认识。有关三民主义的读本，20世纪中后期是台湾学生的公共课。现在来看孙中山先生的认识，有很多是感性的认识，因为历史毕竟有了很大的发展。

在土改的时候，平均地权应该说成了全国人民基本上的共识。比如我最尊敬的一位前辈是西南联大毕业的，那时候教授家里通常土地不少。一方面他家里面的土地被平均分配了，另外一方面他自己又参加另一个地方的土改工作小组。他跟我谈到，自己心里面是有些矛盾和冲突的，但是想到这是一种美好的革命，所以就义无反顾的做好土改工作。

当时反对土改的几乎就是那么一两个人，其中一个就是康奈尔大学农业经济学博士董时进教授，他上书毛泽东反对土改，结果石沉大海。董时进认为毛泽东正好去苏联，没有看到他的报告。他提到如果这些农民都不能积累财产，没有上进、晋升的阶梯，这还有激励作用吗？因为农民就是靠拼命地努力获得更多的土地，成为富裕农民，使自己的生活变得更美好的，也就是让土地配置到劳动能手之中，才能提高土地生产效率，社会经济才有发展的可能性。相反，如果积累了土地和财富之后，就把它平均分配掉，谁还会增加土地投入？土地产出与生产力不会增加，社会经济就不会有发展。但在当时高涨的革命热潮之下，缺乏这样的远见。

平均地权的理想从孙中山先生提出到中国共产党实现，它的目标是什么呢？在具体的过程当中，又遇到了什么样的问题？1949年湖南土改，安化县有一位14岁的蒋姓男孩，母亲瘫痪，母子俩分到了两份田约2亩，可是无力耕地；半年后母亲病逝，这位14岁的男孩拥有两份田。邻居家是1名壮汉，也分到1亩地，劳动力闲置；一年后聚了儿媳妇，生育了孩子，可一家三口只有1亩地。平均地权的公平与效率事实上受到多种变量的约束。再假设10人平均分配土地，每个人分到10亩，并且拥有土地所有权，可以对它进行自由的支配，当然包括土地的买卖、交易，只要在法律允许的前提之下。可是乙不会种地，亩产只有200斤，于是把土地租给甲，因为甲是一个种田能手，亩产可以达到300斤。丙要外出，将土地典给甲；丁身体不好，将土地抵给甲，获得资金治病。诸如此类，土地逐渐集中到甲的手上，结果又不平均了。虽然不平均，但是土地的效率提高了，因为原来甲种10亩土地，现在规模化经营几十上百亩土地，购买先进的设备，也可以聘请其他的农民做雇工，购买更好的种子、肥料，搞好水利设施建设，亩产量提高到500斤，土地总产出增加了。因为农民拥有了土地所有权，可以根据他们的需求做出选择和处理。于是土改之后就出现了这种情况：又出现了新的富农，又有一些农民离开了土地，土地又集中到甲这样的种田能手当中，这样一来我们的初衷“平均地权”很快又被改变了。那怎么办呢？

平均地权和当初的土改最主要的目的就是让劳动力与土地两种生产要素得到更好的结合，当然生产要素还包括资本，各种生产要素需要得到更好的整合和配置，来提高经济效益。还有很多农民没有土地，希望通过平均地权得到土地。然而，平均地权之后，通过土地流转，仍然出现土地集中到种田能手当中，土地产出效率得到提高，实际上这就是通过地权市场实现土地与劳动力优化配置。可是从表象上来看，平均的状态很快又被改变了。如何确保追求初始平均状态不被改变呢？有什么样的办法呢？只有不允许土地交易，限制其支配权利。土地买卖及其他交易都不被允许了，就意味着土地所有权被剥夺了。

另一方面实行互助组和合作社，个体农民如一家五口，个体化的经营，规模太小了，风险承担能力很小，也应该通过互助组和合作社推动规模化经营，推动经济效率的提高，所以就有了互助组、合作社及农村土地的集体化。

2.集体化突进

互助组、合作社、集体化从初衷来说也是好的，是为了让农民经营效率得到提高，但是极“左”思潮之下被扭曲了。第一，它是强制性的，有的农民不愿意，也必须加入合作社。而且在短短的一两年之内就实现了集体化，这就是所谓“大跃进”，从初级社、合作社到高级社到1958年的人民公社。原来土改实现的农民土地所有权就被改变了，这时候才有了所谓集体土地所有权。但是集体所有权也是通过强制性实现的。第二，想退出来也是不允许的，没有退出机制是又一种强制，农民没有选择的权力。

所以通过集体化和合作化，把个体农民所有的生产资料包括土地集中起来收为公有，进行集体经营，个体农民则成为集体经济的劳动者。在短短的一两年之内就实现了，是极“左”思潮下的产物。十一届三中全会后中国共产党对这一系列极“左”思潮进行了严肃的反思，党的正式文件否定了大跃进和人民公社。

第二次土地制度变革，土地所有制就从农民私有产权变成了集体所有制。集体土地所有制是什么时候从《宪法》中得到确认的呢？如果1958年是人民公社标志集体产权的实现时间，那么《宪法》是什么时候追认的呢？1975年颁布中华人民共和国第二部《宪法》，此时集体所有制才得以追认。1975年还属于“文革”时期，所以后来邓小平说应该以第一部宪法为基准。这表明什么呢？表明从1957年到1975年将近20年间，集体土地所有制、农村集体化是没有被宪法所认可的，从现在来看这是很严重的问题，但是历史就是这样的进程。在这里，我们不对此段历史进行过多的评述，也并不由此否认集体所有制，但是有一点，至今仍有一些人把乡镇集体土地所有制看作是高大上的东西，是不容置疑的制度；而从它的产生历史、背景和演变的角度来看，恰恰不是这样的。土地制度改革，只要回顾一下历史就可以澄清很多的认识误区和成见。

在人民公社制下，农民对土地的权利是什么呢？土改之后，农民拥有土地所有权，土地是农民的财产或资产。人民公社制下，农民个体与家庭对土地有什么样的权利？答案是什么权利也没有。所有权归集体了，使用权呢？也没有了，也属于集体。劳动都是集体统一组织的，哨子一吹或者锣鼓一响，农民到田间进行集体劳动。在这种情况之下，集体劳动很多搭便车的现象就出现了，没有激励机制。同时在集体劳动之下，可以说农民没有土地这一最重要的财产，也没有任何生产积极性。这就是邓小平所说到“文化大革命”后期中国农业经济一度濒临崩溃的根源。在20世纪70年代，中国83%的人都在农村，从事农业生产，而且主要从事粮食生产，“以粮为纲”。但人们仍然吃不饱，没有足够的粮食；但现在似乎再也没有人饿肚子了，相反，许多人吃得太多，要减肥。那么现在谁在生产粮食呢？2014年农村人口在总数的比重约46%，而且强壮劳动力都进城了，现在是留守的妇女、儿童、老人和无务工能力者在种地，所谓“38-61-99-250”在种地。尽管如此，粮食不愁了，人们都在减肥。可以看出制度不一样，土地产出和个体农民的权利的确有天壤之别。

到了集体化和人民公社后期之下，农业濒临崩溃，不改革只有死路一条，于是就到了大家所熟悉的第三个阶段，这就是1981年开始的包产到户。

3.家庭联产承包责任制：家庭农庄的活力

包产到户就是把集体的土地由农民个体家庭承包经营。但是那个时候讲包产到户是非常可怕的意识形态禁区，哪个生产队、哪个大队把土地包产给一家一户农民生产，那可是资本主义，是不得了的事情。小岗村的农民写血书按手印把土地分到各家各户种植，谁也不能泄漏天机，否则全村共诛之；如果有人被上级抓走，其他人应对其家人给予照顾。当然现在所见的血书是后来包产到户合法之后重新制作的一张历史“文物”。据说有人写了血书之后害怕，在家里烧掉了。当时有什么样的说法呢？“集体劳动去逃荒，包产到户有余粮”。很奇怪，集体劳动吃不饱去逃荒要饭，一旦包产到各家各户，就能生产出吃不完的粮食。一个制度变迁一年之内收到了立竿见影的成效，这是很少有过的，包产到户就做到了。但当时意识形态方面有很大的阻力，绝不能搞包产到户。杜润生只得以“家庭联产承包责任制”这样一个冗长的名字来替代。

这个阶段农民拥有什么样的权利呢？土地的使用权。尽管土地使用权不具备财产权的形态，不过获得土地使用权后农民就可以建立自己的个体家庭农庄了。我们过去说包产到户之所以激发了生产力，就是因为农民有了积极性，这种解释有道理，但是不够全面。真正的解释是，农民通过拥有土地的使用权，建立个体家庭农庄，从而成为农业企业家，这意味着他将拥有经营收益和企业家报酬。农民所得不只是劳动的工资报酬（人民公社之下，社员只能获得工分即劳动收入，其角色相当于公社的雇工）。更重要的是农庄作为企业拥有剩余控制权和剩余索取权，农民自己支配，这是很大、很强的激励。

在历史上，农民租借土地，建立家庭农场，和自己去充当雇工而获得劳动报酬有着天壤之别。劳动报酬就是工资，但成为农业企业家之后是不一样的。有人说，佃农也是农业企业家吗？大家到中关村看看，企业的办公室是不是租过来的？