杨敏：“国家社会”互构关系视角下的国家治理与基层治理

摘 要：“国家社会”互构关系是社会互构论的一个重要内容。近年来，这一研究延伸到了国家治理与基层治理的领域。在国家治理过程中，理念构想、实践方略、技术手段是相依不离的三个方面。任何历史阶段上治理的理想状态和价值取向与制度设计和实际操作所能达到的水准与效果，最终还取决于治理技术和手段。文字书写曾引发了人类生活和治理方式的大变革，确定了传统治理的技术形态，并长期制约着基层治理的积弊沉珂，笔者将这一复杂问题化约为四个主要方面――基层治理的成本问题、效能问题、边际效用问题和代理中介问题，予以探讨。在当今互联网与大数据两大核心技术快速应用的驱动下，国家治理的技术手段面临又一轮更新，以往对基层社会的层级管控和间接治理也势必随之调整。基层治理作为国家治理一个历史之问，将重新聚焦实践中的大量新问题。

关键词：“国家社会”互构关系；国家治理与基层治理；治理理念、实践与技术手段

无论从“历史中国”还是“现实中国”来看，国家治理既是一个理念问题，也是一个实践问题，而且这两者都涉及到治理的技术手段。在国家治理过程中，理念构想、实践方略、技术手段是相依不离的三个方面。国家治理的理想性、价值性在理念构想中获得表达，如何协调宏观整体社会与地方基层社会的关系，或者说如何使国家治理的顶层构想达于基层社会，是理念构想中的一个焦点内容。国家治理的现实性、实践性通过具体方略得以现实化。作为一个典型的农业社会，中国农村是基层治理的重心，实现对基层社会、特别是农村基层社会（村落、农户等）的直接治理是国家治理力图达到的理想状态。与此同时，在实践中还涉及到治理的技术和手段，任何历史阶段上的治理理念与实践方略，理想状态和价值取向以及制度设计和实际操作所能达到的水准与效果，最终还取决于治理的技术和手段。

对国家治理的理念构想、实践方略、技术手段予以深度思考，不难发现其中隐含的一个前提设想，这就是国家对基层社会进行直接治理的渴望或诉求。这里之所以称其为“隐含的”，因为这一前提设想往往是未经明确阐释的和论述的。作为理念构想的国家治理，其想象力可以是无限广袤的；作为实践方略的治理过程，必然要面对中国的自然地理、人口规模、历史沿革和文化多样等复杂国情；而作为技术手段的治理问题，则更能显示出历史条件制约所具有的难以超越性。然而，从已有研究看，中外学者的讨论主要集中在国家治理的理念构想和具体方略，在其理想性、价值性与现实性、实践性之间的张力、矛盾和纠结，对于治理技术手段的制约仍缺乏足够的关注。在当今互联网与大数据两大核心技术带来的空前冲击中，随着国家治理的技术手段的又一轮更新，国家对基层治理势必面临深刻的变革。这是本文关切的内容所在。

一、“国家社会”关系视角下国家治理的理念与实践

从“历史中国”到“现实中国”，国家治理都显示出一种系统性。宏观顶层的治理构想投放到微观社会的末端，成为基层的治理实践，这其中蕴含了“国家社会”之间深刻的互构关系。对于中国这样的人口众多、国情复杂、文化多样的巨型社会，从顶层达于基层的道路必然是漫长迂回而充满辙变，“国家社会”关系在此过程中也进一步复杂化了。在长跨度的历史视域中，尤其能呈现出国家治理与基层治理特有的内在机理、曲折逻辑和生动故事。

（一）从“国家社会”的互构关系到中国理念与中国经验

社会互构论是通过对“个人与社会”关系深入研究形成的基础理论。无论是理论上还是现实中，“个人―社会”关系总是与“国家―社会”关系密切联系着的，也可以说，“国家―社会”关系是“个人―社会”关系的一个重要侧面或一种重要表达。社会互构论对“国家―社会”关系这个“现代性过程的重大问题”[1] 做了深入的探索，阐述了其互构关系的基本原理。

首先，“国家社会”之间关系经历了复杂的演变过程。社会与国家都是人类的生存方式，是个人及其群体在生活实践中所选择的集体生存方式，是漫长的历史进程培育起来的共同体。[2]“随着社会生活的现代性转型和变迁的推进，社会与国家在利益取向、行动方式、结构模式等方面的分化日益明显，两者的关系日益复杂化，既存在彼此疏离、分歧和冲突，也有着相互依赖、协调和一致性。”[3]围绕着“国家社会”关系的分野与重合及其演替和交织，社会科学集中了大量的探索。社会互构论在厘清以往相关研究的基础上，归结了“经济学路向”与“社会学路向”――它们分别从不同侧面对国家与社会、政府与市场之间的二重性关系进行了探析。[4]

其次，“国家社会”关系展示了人类共同体不可分离的两面性。“在社会互构论看来，社会―国家是社会事实的多种二重性关系的一种表征，具体说来，它表现了人类生存共同体的两种相互联系的特征。”[5] 相对于国家，社会是自然状态的产物，是以“内生”的自然秩序作为运行规则；相对于社会，国家（特别是现代国家）则是人为安排的结果，是通过“外生”秩序形成其规范法律和制度设置。随着现代市场经济的发展，经济活动对公共制度性和宏观政策的需求日益增强，国家对社会及经济的介入、干预甚至控制成为了不可避免的趋势。与此同时，国家的制辖能力也不断提高，将分散状态的传统社区整合为一体，通过高度密集的行政管理系统的运作，形成了全民型、领土型的民族政治共同体。所以，现代以来，人类生存共同体的两个侧面――社会与国家――的高度结合，社会运行的“国家化”与国家管理的“社会化”和“公共化”趋势，从特定角度揭示了社会与国家之间存在的一种事实性关系。[6]

复次，“国家社会”关系中内含了深刻的互构关系。根据社会互构论的分析理路，社会是生存共同体，个人及群体之间的相互联合具有首属关系的特点，体现为分散的、个人的、自治的、多元竞争的权益领域。国家则是政治共同体，个人及群体之间的相互联合具有次生关系的特点，且为集中的、公共的、组织化和制度化的、具有强制性和一致性的权力系统。社会与国家的互构关系决定了，它们都是个体与集体的认同来源及整合方式。“社会与国家总是存在于特定的相互关系结构之中，任何具体的社会和国家都是其互构过程的产物，一方面，国家是社会中的国家，作为社会的代理人行使权力，因而社会的构成要素（如地缘规模、人口数量、生态环境、生产方式和发展水平，社会内部的个人、群体、组织、利益集团，阶层和阶级状况，以及文化传统和既有的秩序规范体系等）是国家权力运作的基本前提，同时也是一种制约和限制。另一方面，国家自身的制度状态（如国家体制、组织方式，法制化和制度化程度，对领土社会的制辖监控能力，表达和实践自我意愿的能力限度等）对社会也具有深刻的型塑力量。”[7]

此外，“国家社会”互构关系的共变过程及其机制。“作为自主行动体的社会与国家在互构过程中呈现出相应的变化状态，既有某种谐变或互构共变机制，也包含了差异和冲突。在特定情形中，也可以表述为‘正向谐变’和‘逆向冲突’。在强调社会和谐的意义上，我们也将‘逆向冲突’称为‘反向谐变’。”“社会型塑国家，国家也型塑社会，通过社会与国家的这种交互建塑过程，既构建了社会，也构建了国家。在此意义上说，现代人类共同体的发展和演变的一个重要方面，就是社会与国家的互构关系及过程。而且，自现代以来，社会与国家的互构关系对于人类共同生活的转型与变迁也发挥着重要的、主导性的作用。”[8] 社会互构论在论述“国家社会”的利益共同体与权力系统、非制度性行动与制度性行动的互构关系的同时，也阐述了其互构的利益机制、法理机制、解释机制等。

在“国家社会”互构关系的研究所奠定的基础上，社会互构论对与之相关的重大社会现象予以了持续地观察和思考、理解和解释。近年来，通过对国史、社会史、人类学、民俗学、民政学等文献研究，笔者对“国家―社会”互构关系的理论做了新的拓展，并延伸到了国家治理与基层治理的研究领域。

第一，形成了“国家―社会”关系的中国理念的思考，并推进到了国家治理的理念构想的讨论。“在历史过程和文化比较的视野中，在中国大历史的长时段进程中，可以体悟到重视社会与民生的悠久传统，以及国家与社会融合一体、上下整合的政治理想，也蕴含了重视社会与民生的悠久传统，我们称之为‘国家―社会’关系的中国理念。”[9] 着眼于“国家―社会”关系的传统事实及其现实表征，以及中国文化及其社会语境的具体性这一更为深层的变量，可以感受到其中的中国理念这条思想宏脉。有西方学者认为，在中国，“国家与社会的关系与西方完全不同”，国家有着很大的合法性，其中最关键也是最重要的政治意义就是统一。[10] 也可以认为，在不断成长而走向现代国家的历史过程中，社会依然能够保持统一的大共同体，是“国家―社会”关系的中国理念中始终贯通着的政治理想、社会理想和民族理想。这种理念与理想为国家治理的理念构想及其理想性、价值性奠定了基础。

第二，通过“国家―社会”关系的中国经验的讨论，对国家治理的具体方略及其现实性、实践性做了探索。30多年的快速转型和变迁过程在很大程度上划定了当代中国的特殊实践背景，相对于“历史中国”，“国家―社会”融合一体、上下整合的时空机制发生了彻底的变化，使得“现实中国”必须进行新的探索。当代中国“国家―社会”关系所面对的陌生场景、独特体验、地方故事、本土语境，几乎完全颠覆了以往的道路和既有的模式，这就是“中国经验”的现实遭遇。由于“国家―市场―社会”三大部门是现代社会系统的基本结构方式，“政府―企业―民间”互为前提、互相制约是现代社会生活的重大面相，使得国家治理需要通过具体方略构建“国家―社会”的新型关系。对“国家―市场―社会”三大部门的关系进行更好的选择，形成“政府―企业―社会”三维合作的组织构架、作用模式和运行机制，在新的条件下促进“国家―社会”上下联通、融合一体，则是“国家―社会”新型关系的具体化。[11]

第三，对“国家―社会”关系的思考推进到了国家治理的技术和手段层面。“国家―社会”关系的焦点在于社会资源的配置，这也是“政府―企业―社会”合作三维的核心内容。改善社会资源的汲取能力并优化其配置方式，始终贯穿于创新公共服务与推进社会治理的过程。同时，当代中国的社会资源汲取应形成“内―外双向交互模式”，而避免“历史中国”仅限于对系统本身进行单向“内汲取”的弊端，关系到社会资源能否实现优化配置。[12] 这也是治理的技术创新问题。随着互联网技术向基层社会的渗透，以及“网络与基层”关系的日益密切，形成了“网络化基层”的发展趋势[13]，势必对基层社会的社区服务和社区治理带来深远影响。对于“国家―社会”上下联通、融合一体的中国理念与治理实践，治理技术方式这种变革的重要意义越来越不容忽视。

（二）迈向大共同体的小社会：基层治理的历史之问

无论是理念构想还是实践方略或是技术手段，都融贯了使国家治理达于基层社会这一深层隐义，因为，基层治理是对国家治理的真正考量。对中国的国家治理进行讨论时，不可避免地会涉及到整体社会与地方社会的关系。传统上“中央地方”关系的表达，凸显了这一问题具有的政治学和治理学的意义。在社会学及文化人类学中，这一问题亦可标示为“大社会”与“小地方”的关系，其关注在于，大共同体与地方小社会之间存在的差异，以及由此而来的社会治理特别是基层治理问题。通过社会史的视野可以看到，中国走向大共同体的漫长过程。随着一个个“小地方”走进了“大社会”，