郭永良：论我国反恐模式的转型

摘要:  我国反恐举措密集，但恐怖态势却愈发严峻，问题的根源可归结为“精英反恐模式”的症结。该模式已不能充分满足反恐的现实需要，亟须结构性地嵌入社会公众的力量，形成全民反恐模式。根据政府与公众关系的不同，可将全民反恐模式分为参与模式和合作模式。合作模式适合公民社会较为成熟的国家，相较而言，参与模式在我国更具现实性。未来构建我国反恐模式时，应以社会公众的反恐参与权为逻辑起点。反恐参与权由知悉反恐信息权、防范恐怖风险参与权、处置恐怖事件参与权和制裁恐怖行为参与权等四项权能构成。在现阶段，激励社会公众积极运用上述四项权能，是促成我国反恐模式转型的可行路径。

关键词:  反恐模式，精英反恐，全民反恐，参与权

恐怖主义已成人类公敌，在全球范围内呈蔓延态势。为防范和打击恐怖主义，国际社会加强反恐怖主义立法。我国也积极行动，立法机关于2015年12月通过《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）。作为反恐工作的基本法，该法主要对政府的反恐权限进行文本配置，同时也对公众参与反恐提出了新的要求。例如，《反恐怖主义法》第5条确立“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合”的法律原则；第9条设定公众有“协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作”的法定义务等。此外，从该法的立法精神来看，亦可发现国家意欲在反恐中嵌人公众之构成性角色的意涵。[1]由此，可以看出国家对公众参与反恐的鼓励、支持甚至期待态度，这值得学界深入研究。沿循立法轨迹，洞察政府定位，开掘公众在反恐工作中的详尽功能和作用，构建相应的制度模式，可为《反恐怖主义法》的顺利实施做好充分的理论准备。

一、精英反恐模式的不足及改进

恐怖主义原系“政治名词”，起源于法国大革命时期雅各宾派的恐怖政治，后演化为非政府势力对国家或政府的暴力攻击。[2]相较于政府的规模化、常态化的合法运作，恐怖主义无法与其正面对抗，便采取各种间接方式来威胁社会稳定，制造恐慌效应，以实现其特定的政治或意识形态目的。现阶段，对我国造成直接威胁的主要是以分裂国家为政治目的、以极端主义为指导思想、以暴力恐怖为工具的“东突”恐怖主义，[3]他们以刀斧砍杀、打砸抢烧、驾车撞击、劫持飞机等方式，挑战社会秩序，破坏公共安全。面对新的行政任务，有行政主导传统的我国，依循将政府视为秩序的主要提供者这一制度惯性，逐步加强政府在反恐中的职能，但政府的这一定位存在诸多不足。

（一）政府的反恐职能定位

所谓政府的反恐职能定位，是指政府根据反恐形势的需要，在一定时期内“对其职责任务的范围、内容、方式的确定”。[4]恐怖主义猖獗的形势形成了迫切的反恐要求，从这种客观环境来讲，它是促成政府反恐职能形成与确定的重要外部因素，而从政府的内在能力方面讲，政府强化其反恐职能也有其合理性。这是因为：

一方面，恐怖主义虽然可怕，但在人们生活中却并非有形和常见。人们往往对它们的防范不甚主动，有时甚至无动于衷，再加上搭便车的心理，容易形成“集体行动”的困境。但等它变得严重和显见时，人们就无余地再去行动，因为恐怖事件已经发生，灾难性后果实然形成。相对于社会公众的松散被动，只有政府才具有全局的防控视野、强大的组织调控能力和规模的资源保障水平，才能有计划、有步骤、全方位地构建防范和打击恐怖主义的制度体系，才能可持续地、有序地推进反恐工作向纵深开展，从而成为反恐的主导力量。所以，不难理解，我国政府在中央层面实施国家安全战略、制定《反恐怖主义法》、建立反恐怖主义情报中心、发展反恐技术和装备以及在地方层面组建反恐突击力量、颁布反恐防范管理规范地方标准等的主导意义所在。

另一方面，政府作为社会公益的集成者和代表者，能够以其公正的立场、规模化的专业群体、缜密的反恐计划来开展反恐工作，并以“组织”的存在方式来应对作为其副产品的寻仇、报复和反报复，[5]这被认为是除政府之外的其他个体和组织所不能实现的。哈特（H.L.A.Hart）认为，“在缺乏官方垄断的‘制裁’的情况下由自救引起的隐潜的仇恨可能是严重的”，人们“无组织地捕捉和惩罚罪犯的努力”所造成的“时间浪费是巨大的”。[6]为此，世界各国大都成立反恐机构专司反恐事宜。我国亦成立专门机构，对之进行针对性改革。我国2001年成立国家反恐怖工作协调小组，并于2013年更名为国家反恐怖工作领导小组；2002年，公安部成立反恐怖局，承办国家反恐怖工作协调（领导）小组的具体工作；2015年，公安部专门设置副部长级的“反恐专员”，改变之前副部长分管反恐工作的格局，反恐工作的重要性更显突出。[7]上述举措，取得了一定的实际效果，在很大程度上防范和制止了大规模恐怖活动的发生。

（二）现行定位的不足

可将上述政府的反恐概括为“精英反恐模式”，即政府自行制定反恐规则，并主要借助自身的人、财、物力资源去执行反恐规则。虽然有公众参与的因素（例如将其作为反恐宣传对象的参与等），但是它没有充分重视、也没有在反恐斗争中规模化地嵌人社会公众的力量。目前这种模式既面临来自外来的挑战，也无法摆脱自身的缺陷。

1.外在挑战

政府的现行职能定位已经不能满足反恐的现实需要，从我国境内恐怖主义发展趋势来看：（1）恐怖主义首先是以政治诉求为面目出现的，旨在颠覆国家政权，其行为对象主要在于国家。在这种情况下，国家运用政府资源、充分调动物理强制力甚至军队开展反恐，有其合理性。（2）在颠覆国家政权、推翻社会主义制度受挫乃至失败后，又形成了以分裂国家为动机的恐怖主义。此时，多数恐怖活动不再直指国家政权，而是以国家的各组成机构为攻击对象，这种情形在新疆维吾尔自治区颇为典型。因为恐怖主义袭击对象主要是国家机器的组成部分，在这种情况下，政府依照精英反恐模式，可以充分发挥体制内的力量，取得反恐效用的最大化，但也有公众参与的必要，譬如公众在提供涉恐线索等方面可以助力反恐效果的提升。（3）时至今日，随着政府及其组成部门防范恐怖意识和能力的增强，以攻击公安派出所等为袭击对象的恐怖活动已很难得手，恐怖主义便发生了新变化，恐怖分子开始以不特定的社会公众为攻击对象，制造社会恐慌。在这种情势下，无辜的社会公众往往成为首当其冲的直接受害者。在一定意义上，社会公众已经被推至与恐怖主义作斗争的最前线。如果继续沿循并增强现行职能，不充分重视体制外的力量，其效果便不再理想。

2.内在缺陷

一是政府单维力量不足的缺陷。在现行模式下，我国在反恐斗争中较为倚重政府的力量，社会公众的反恐参与明显不足。诚然，如德国学者毛雷尔（Hartmut Maurer）所言，“排除危险”仍是国家的法定的和不可变更的任务。[8]我国立法习惯于确保政府对反恐执法的垄断权，例如，2006年的《突发事件应对法》第7条将应对包括“恐怖袭击事件”在内的突发事件之职责赋予了县级以上各级人民政府；[9]2011年的《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《反恐决定》）第3条确定了一元主体、多家参与的政府反恐机构架构，没有公众参与的身影；2015年的《国家安全法》第28条规定“国家”要加强防范和处置恐怖主义的能力建设，亦是遵循单维反恐路径。

私人力量历来在行政执法中发挥着重要作用。而且，恐怖袭击对象往往是不特定的人群，如果仅仅以政府单维反恐为路径，垄断反恐执法资源，使社会公众的力量在反恐场景中彻底离场，势必造成诸多政府鞭长莫及的微观领域的“失序”，而恐怖分子正是利用公权力无法触及的国家治理中的微观领域之困境，而砍杀不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地营造恐慌气氛。可以看出，这种状态一旦生成，将挑战精英反恐的绩效，进而减损政府作为良好秩序供给者的治理权威。

二是科层架构反应迟缓的缺陷。从公共行政发展的基本轨迹来看，国家行政机关层级架设深受泰勒（F. W. Taylor）的科学管理理论、亚当.斯密（Adam Smith）的分工理论以及马克斯?韦伯（Max Weber）的科层官僚理论影响，形成了以科学管理为基础，以职能分工、条块分割为构成，以官僚理性为体系的诉诸权威的精英主义和国家中心论组织结构。在传统上，作为一种科学的组织体系，科层架构具有无与伦比的优势，成为占据政府机构主导地位的组织形态，并对国家和社会的稳定起到了举足轻重的作用。

然而，随着恐怖主义的发展，恐怖活动由组织性、计划性、规律性发展为“独狼式”、游击性和随机性，恐怖行动的离散化和碎片化加大了以科层架构为组织结构防范和打击恐怖主义的难度。事实表明，在现如今的恐怖主义形势之下，以职能分工、条块分割为构成的组织结构严重影响反恐效率，也不利于反恐机构体系的形成和运作，甚至还可能出现如德国社会学家贝克所说的“有组织的不负责”之荒唐现象。[10]具体来说，现行反恐主体架构存有两方面缺陷：一是由于各反恐部门根据自身所负责的反恐职责进行专业工作，导致各行政机关之间资源重复且分散。当发生恐怖事件时，无法有效整合以发挥整体优势。二是由于恐怖主义的复杂性，需要政府多个部门的参与应对，容易造成各个主体之间的职权交叉重叠。“理论上虽‘谁都有责任，谁都有权力负责’，但事实上‘谁都没有能力或愿望’来负责”，[11]进而导致反恐行动迟缓、效率低下。作为对科层组织“反应迟缓”问题的反思，整体式治理（holistic governance）[12]开始从宏观上研究公权力主体之间的跨部门协作乃至公私合作问题。该理论的提出既根源于科层官僚本身的缺陷，又根源于日益复杂的外部形势和制度环境。其中，合理压缩政府的权力单位和多元参与是该理论的核心，其关键在于如何摆正社会公众的地位，使之成为跨组织的结构成员。

三是隐蔽执法的封闭性缺陷。在传统视野下，反恐与国家安全密不可分，而国家安全工作特别强调保密性。从反恐现状来看，政府主要将反恐视为维护国家安全工作的当然组成。在国家安全话语体系中，政府的反恐执法大都是隐蔽的。隐蔽的优点在于：它以“信息不对称”造成对恐怖分子的情报优势，便于对潜在恐怖活动的预防和惩治。但是这种隐蔽策略也带来了副作用，即：为了确保安全，反恐秘密执法对恐怖组织和恐怖分子保密的同时，也造成了对社会公众的保密。由于保密行为的自我指涉性，秘密执法的权力容易在行使中自我膨胀、自我递增。对于一种秘密的自我指涉的权力，外部的不同质的权利制约因为信息的不对称而无能为力。“信息就是权力”，这种权力一旦被垄断，该权力主体将会蔑视其他权利，容易把自己横加于其他权利之上，造成公民合法权利的潜在损害。此外，保密还会造成政府反恐的自我封闭和“孤岛效应”。公众对政府的反恐行动不了解、不知情，无法融入政府的反恐执法之中，反恐合力更无从谈起。

适度的开门反恐是可欲的也是可行的：一是，适度公开有利于保护核心反恐行动和关键情报的安全。无论是政府还是社会组织，它们的理性和资源都是有限的，不可能顾及所有事情。在能力有限的情况下，对于一些次要事项适度放手，留给社会公众以参与空间，可以让政府有更多“精力”（人、财、物）去执行核心领域的反恐行动。二是，反恐执法的适度公开可以威慑潜在恐怖事件的发生。告诉潜在恐怖组织和恐怖分子反恐执法的实然运作，是一种负面激励的信号机制，其潜在逻辑就是“国家已经掌握了涉恐情报”，逼迫恐怖嫌犯考虑其行为实现的可能，