张诗雨：国外土地征用补偿和科学的土地管理制度

随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的快速推进，征地已成为新增建设用地的主要来源。当今世界上大多数国家和地区都建立了土地征用补偿制度，进而给原土地权利人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说，土地权利人可得到的合理土地征用补偿大致包括两部分：一是土地征用费，相当于征用土地的价值，是土地所有权的经济实现；二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。与此同时，除了征地补偿获取新增建设用地之外，厘清土地资源，利用好存量，保护好农地，科学集约利用土地，确保土地资源供给平衡，实现土地资源的科学管理十分重要。因此，研究世界各国的土地征用补偿和国外城市的土地管理制度，对于促进我国新型城镇化建设具有现实的指导意义。

国外土地征用补偿制度

北美：充分保障个人利益

美国。美国在成立初期，征用土地是没有补偿的。现在的美国，土地完全商品化，宪法明确规定，只有限于公共目的，而且需有合理的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。

加拿大。加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿有以下几个方面：一是被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。二是有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。三是干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。四是重新安置的困难补偿。

欧洲：严格补偿范围标准

英国。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准包括以下几个方面：一是土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；二是残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；三是租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；四是迁移费、经营损失等干扰的补偿；五是其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的代理费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如因土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。

德国。德国的土地征用补偿范围和标准有以下几个方面：一是土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的转移价值或市场价值；二是营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；三是征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算方法与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依照法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。

法国。法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。

瑞典。瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。

亚洲：细微考虑损失损害

日本。依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括五个部分：一是征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；二是通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；三是少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成损失的补偿；四是离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；五是事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。

韩国。 韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：一是地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；二是残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；三是迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；四是其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在首尔特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

新加坡。在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官决定，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要的合理费用等。

由此可以看出，世界上的一些发达国家和地区都非常重视土地征用补偿制度，对补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等等都作了较详细的规定，以市场为基础，尽可能地体现效率、公平的原则。

国外科学的土地管理制度

土地登记：厘清土地资源的家底

土地登记制度是土地地籍管理的重要内容，是厘清城市土地资源家底的基础性工作。世界各国均有相应机构从事此项工作。比如英国，其土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用。其土地登记制度为契约登记，由具有很大权力的政府土地登记局负责。土地登记局与军用测绘部门配合密切，土地登记所需的图件，一般由军用测绘部门负责提供，地图由业主委托测量师测绘。

在这里，不能不提到英国皇家特许测量师学会，这是英国影响最大的民间资产评估机构，是由社会俱乐部形式发展起来的。1868年成立的“测量师学会”是现在学会的前身，1881年学会被准予皇家注册，1946年启用皇家特许测量师学会的名称。特许测量师是就有关土地、物业、建筑及环保事务提供专业建议的世界性权威人士。英国皇家特许测量师学会拥有11万名会员，遍布全球120个国家和地区，是从事有关土地、物业、建筑及环保事务的领先专业团体。皇家特许测量师学会下设有7个专业分会，各分会名称及占会员总数的比例如下：综合管理分会，占会员总数的42%；工程预算分会，占39%；房屋测量分会，占8%；土地代理及农业分会，占6%；计划及发展分会，占2%；土地及水文测量分会，占2%；矿业测量分会，占1%。英国皇家特许测量师学会的专业分类主要有：土地测量、产业测量（或称综合实务测量）、建筑测量、工料测量、其他专业（包括矿业测量、农业测量等）。英国皇家特许测量师学会是一个独立、非营利机构，不受任何政府部门约束，以公众利益为本，针对世界各地影响企业及社会利益的重大事项，提供不偏不倚和权威的评估和建议。

土地规划：科学利用开发的基础

城市土地的稀缺性使规划利用开发举重若轻。世界各国普遍重视土地规划利用。

英国早在1909年就建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每５年修编一次。在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多的控制和限制。英国土地利用规划制度具有三个鲜明的特点：一是规划编制时公众广泛参与，提高了规划的实用性和可操作性；二是规划一经通过，就具有法律效力，有很大的强制性和权威性；三是规划实施中的上诉制度。英国的土地利用规划是政府、公众和开发商必须严格遵照执行的，一切发生在土地上的行为，必须首先获得政府的规划许可，当确需调整某个区域的规划时，要经过长时间的研究论证，规划调整方案得到公众认可后，政府方能予以调整。英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。

重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用性也是规划的重要理念。战后的日本在强调充分开发国土资源的同时，也注重对资源和环境的保护。这种认识自1974年制定《国土利用计划法》开始，得到了进一步加强。日本的森林面积占全国总面积的66.7%，成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。韩国第四次《国土综合开发规划（2000―2020年）》也突出强调了资源和环境的保护问题。该计划有四个重点，