陈国权 陈永杰：基于权力法治的廉政治理体系研究

内容提要：法治可以区分为权力法治与权利法治，权力法治的根本在于控制国家权力，保障公民权利，进而实现权利法治。权力法治遵循控权优先和效率保证两个基本原则，其过程内含着三种控权的法治逻辑：良法控权、多元控权和分类控权。权力法治是实现国家廉政"治本"的根本路径，是国家廉政治理体系的制度基础和法理依据。权力法治的核心要义、基本原则和控权逻辑约束和指导着国家廉政治理体系的制度安排。国家廉政治理体系是权力法治原理派生的具体制度形式，是对权力法治的制度性回应。在廉洁和效率的目标约束下，回应权力法治的国家廉政治理需要走向良法治理、多元治理和分类治理。

关键词：权力法治  法治  治理  廉政

改革开放以来，公平和效率一直是国家治理的核心目标。然而随着腐败的加剧，腐败对公平效率的蚀耗已直接影响到政治稳定与现代市场经济体系的建立。因此，在构建国家治理现代化的目标体系时，应该高度重视国家廉政治理这一子目标，实现国家廉政治理现代化。腐败的本质是公权力的滥用，因此，廉政治理的根本在于"控权"。依据控权的工具，可将控权划分为道德控权、政治控权和法治控权三种模式，与前两者相比，法治控权显然更具稳定性和权威性。法治控权的实质是权力的法治化，即通过法治的手段实现权力结构从集权走向制约，实现对权力的有效控制。权力法治化不仅与法治的内涵一脉相承，更为国家廉政治理体系的构建提供了基础和指引。因此在全面推进国家治理现代化和依法治国的时代背景下，如何通过权力法治，控制权力、遏制腐败，是实现国家廉政从"治标"转向"治本"的关键问题。本文首先讨论权力法治的规定性所包括核心要义、基本原则和控权逻辑，然后讨论权力法治与国家廉政治理之间的逻辑关系，进而讨论基于权力法治的国家廉政治理体系的建设。

一、权力法治的规定性

法治的基本内涵包括两个方面，一是国家必须保障公民的权利；二是国家的权力必须受到控制。基于此，我们将法治划分为权力法治和权利法治。这种区分的目的是为了将本项研究限制在法治对国家权力控制这一领域，聚焦研究问题。权力法治的核心思想是控权，它通过法治手段实现权力结构从集权走向制约，实现对权力的有效控制，保障公民权利。权力法治化的过程遵循着控权优先和效率保证两个基本原则，在这两个原则约束下，权力法治内含着三种控权逻辑：良法控权、多元控权和分类控权。

在行政法的发展史上，围绕控权还是保权（效率）有三种不同观念：管理论、控权论和平衡论。管理论主张行政法是国家管理的工具，其优先目标是保权，即保证行政权力的运行效率，因此要强化行政机关的权力主体地位，弱化相对方的权利。控权论与管理论恰恰相反，它强调保障公民的权利而控制国家权力，控权论认为行政法就是控制政府权力的法，控权是行政法的根本任务。平衡论则兼顾了管理论和控权论的思想。它认为既要维护行政权力的有效行使以维护公共利益，又要维护公民的合法权益。事实上，平衡论在目标实现过程中也需要首先控制权力，同时强化公民权利才有可能实现总体上的平衡。我国政治生活中行政机关往往具有相对的优势地位，行政机关的权力优势远高于相对方的权利，这种不对称性决定了在我国践行法治必须强调控权的优先性。此外，控权的优先性还体现在控权能够间接保障权力行使的效率和质量，这是因为：它有利于抑制权力的冲动和滥用，减少决策随意和违背公共利益的可能性；同时有助于抑制公权力对社会自主治理空间的侵蚀，为实现多元主体的合作共治创设条件。因此，控权是权力法治的主要任务和优先原则，控权和保权（效率）分别是权力法治的的主次方面。

如果控权是维护公民权益免受政府侵犯的必要条件，那么效率则是保障公民权益的基础。效率是构成国家统治合法性的重要基础，"长期保持效率的政治制度可以得到合法性"（利普塞特，1993）。而缺乏效率的国家，"即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得昏庸无能，亦会蚀耗其合法性"（Rothschild，1979）。因此，控权的同时应保证管理效率。依据控权逻辑，我们将具体的控权模式抽象归纳为两种控权形态：制约控权和监督控权。制约和监督是两种不同的控权逻辑，它们具有不同的权力关系和控权功能。制约基于对权力的过程性分权，强调分工与制衡，因此在制约控权逻辑下，权力法治更指向民主和公平；监督基于权力的功能性分权，它强调权力代理主体的完整事权，只有在违背委托意图时，才会受到制裁。因此在监督控权逻辑下，权力法治更指向科学和效率。现实中不同领域的权力行为具有不同的价值指向，进而也需要相应的控权模式来匹配。因此，需要理解和区分不同类别的权力行为及内在逻辑，通过分类控权来保障权力的运行效率。

权力法治的核心是控权，而法治控权有三重逻辑：良法控权、多元控权和分类控权。通过良法控权，建立科学完备的控权法律体系，实现权力结构从集权走向制约，建立决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的权力制约制度；通过多元控权，让市民社会的多元权利主体通过利益主张、政治参与来追求对国家权力的分享，利用"公共理性"来遏制国家权力的滥用和扩张；通过分类控权有助于针对不同的权力行为逻辑，匹配相应的控权模式，在控权的同时保障权力的运行效率。

良法控权是权力法治的基础。法学意义上的良法一方面受到道德价值的约束，另一方面还要符合法律的内容、形式和价值的内在性质、特点和规律性的要求。这些要求体现在：在法的内容方面，必须合乎调整对象自身的规律，包括政治权力运行规律，市场经济客观规律，社会规律和法律运行的规律等；在法的价值方面，良法必须符合正义并促进社会成员的公共利益；在法的形式方面，良法必须具有形式科学性，包括法律规范的统一性、协调性和完备性。

基于中国的政治现实，我们认为良法除了符合上述法学意义上的标准之外，还应遵循控权的内在逻辑，突出控权的优先性。因此，良法的建构需要着眼于政治现实中的权力秩序，系统考察现实中的权力结构和功能，因为"只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力，以强制对付强制才能有效地控制权力。也就是说，只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题，对权力的制约才是可能的"（周永坤，2005）。权力结构可区分为两种基本形态：集权结构和制约结构。这两种结构在权力主体间的地位、权力行使的方向、权力划分的依据和权力运行的效果上，都存在明显的差异。在权力主体间的地位差异上，集权结构中的下级权力来源于上级并受制于上级，权力主体之间的地位是不平等的，权力主体之间存在隶属关系；而在制约结构中，不同权力主体具有独立且相互制衡的权力，权力主体之间是平等的或不相隶属的关系。在权力行使方向上，集权结构中的权力行使具有单向度性，具体表现为上级权力对下级权力，最高权力对统属权力自上而下的控制和约束；而制约结构中，权力主体之间是一种双向的约束关系，权力主体之间互为制约主体和制约客体，任何权力分支运行时都将受到其他分支的制衡，因此，权力行使侧重于双向性。在权力划分依据上，集权结构中的权力主体拥有垄断性的权力，个人意志高于法制约束，而在制约秩序中，权力被分解为若干部分并由不同权力主体掌握，权力主体之间的相互监督和制衡客观上防止了权力主体的专断和权力滥用。在权力运行效果上，集权结构中的权力运行往往忽视既定规则的约束而凸显权威个人意志，权力运行的功能效果是不确定的；而在制约结构中，由于权力主体之间的相互监督和抗衡，因此可以通过一定的权力规则将权力运行规制于既定的目标和约束在相对合理的范围之内，防止权力异化，因此权力运行的结果往往可预期。集权结构和制约结构是基于权力关系的区分，如果基于权力功能性的分析，权力结构又可划分为决策权、执行权和监督权三种权力。上述对权力结构的区分和考辨，有助于为建立有效的控权机制提供重要的理论依据，也有助于为控权良法的制度建构提供借鉴和启示。

权力法治的控权模式是多元的。社会舆论所形成的道德约束是权力法治的社会基础之一，甚至可以说是最根本的、起着决定性作用的。但是道德是一种社会意识形态，是长期演化形成的行为准则与规范，道德控权在短期内难以形成稳定有效的控权机制。权力控权是最直接也是在短期内最有效的控权模式，但以权力控制权力，不仅存在"共谋"风险，而且还会陷入谁来控制控权者的循环困境。因此，以权利控制权力就成为了道德控权和权力控权的重要补充。权利控权的本义是以公民权利来制约国家权力，其内在机制是通过市民社会的多元权利对国家权力的分享和制衡来实现对国家权力的制约。市民社会多元权利对国家权力的制约体现在两个方面：一是市民社会的多元权利对国家权力的分解，扼制了国家权力的专断和滥用。市民社会的发育和成长逐渐形成了高度分化、利益诉求强烈的社会结构，传统的以国家为中心的单极治理结构已难以应对社会的复杂性，这就使得国家"被迫"让渡一部分权力给社会，通过社会自治来弥补国家治理的不足。同时，多元化和自主化发展的社会组织一方面要求政府尽少干预而维护其自治权；另一方面，它们开始通过谈判和讨价还价参与到政府的决策中来，一定程度上避免了政府的决策专断。社会组织和权利的多元化构筑了一个以权力分离和制衡为标志的多元政治体制，提供了能有效保护少数人权利、抑制等级体系和权力支配的互控机制。市民社会多元权利对国家权力的控制体现在第二个方面是公共理性构筑了国家权力行使的边界。公共理性是市民社会的多元价值评判经过公共领域（自发的公共聚会场所或机构），进行公开的、自由的、理性的讨论和认同而整合为公共舆论，进而通过政治生活系统（如新闻媒介、压力集团、代议机构等）成为统治者制订公共政策及典章规则的依据和舆论督导力量，市民社会理性也就上升为公共理性"（约翰・罗尔斯，2000）。可以说公共理性代表着民意，它不仅构成了国家权力的正当性基础，而且设置了一条无形的"红线"，防止国家权力的肆意扩张和滥用。

分类控权也是权力法治有效性的重要基础。现实中，不同的权力行为具有不同的价值导向。以决策权为例，生产型任务决策（如投资设施建设）追求效率，而分配型任务决策（如保障房分配）则追求公正、公平。不同权力行为的价值追求要求相适应的控权模式与之匹配，这就需要厘清制约和监督这两种控权模式的内在逻辑。制约控权和监督控权具有不同的权力关系、控权功能和价值导向。就权力关系而言制约控权是双向的，是权力主体之间相互约束牵制的关系，具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中；而监督关系是非对称性的，监督者可以对被监督者权力进行监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。就控权功能而言，制约基于对权力的过程性分权，把事权分解为两个或多个环节，并分别交由不同的权力主体行使，互相分立，彼此制衡，因此制约意味着任何一个权力主体都无法独自完成整个事项，需要在协商与妥协中进行。监督基于权力的功能性分权，即按照专业化的职能分工，将国家权力赋予一个对应的权力主体，通过其他主体或者由权力授予者本身对其予以监督，以保障权力行使符合委托意图，监督制度下权力代理主体可以拥有完整事权，只有在违背委托意图时，才会受到制裁。就价值导向而言，基于分权的制约更有利于推进民主，进而实现利益的公平分配；而监督更侧重于政治控制，其首要价值是保证权力的运行效率，因此监督更加强调事权的集中。因此，对于生产型任务决策，更适用于监督控权以保障效率；而对于分配型任务决策，则更适于制约控权以保障民主和公正。