周鲁耀：统合治理”：地方政府经营行为的一种理论解释

摘要：“统合治理”是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式。“统合治理”模式下，政治机制、行政机制与公司化经营机制的勾连成为地方政府权力运行模式的主要特征，项目平台公司成为承载权力运行的典型组织化治理工具，并进而实现了外部资源汲取能力的提升及内部资源整合能力的强化两个方向上的权力扩张。我国地方政府普遍采用“统合治理”模式推动开发区建设和城市基础设施建设，并取得了显著绩效。但这种治理模式也面临着权力冲突与合法性问题，其未来走向取则决于地方政府在集权权力结构下对中央绩效压力回应策略的选择。

关键词：“统合治理”  地方政府  经营行为  权力扩张

从改革开放初期扶持和发展本地企业，以“公司化经营”的方式获取税收利益；到分税制改革后转向重点发展开发区，通过开发区模式整合土地资源与企业资本；再到2000年以后越来越重视“经营城市”，利用对国有土地资源的运作获取高额回报用于发展建设，地方政府经济发展策略不断调整转换，但政府权力对市场和社会资源的控制与整合始终没有变化。政府权力相对于市场和社会的优势地位与“政治集权-经济分权”结构下的地方政府统筹资源发展经济的自主权力相结合，使得当前中国地方政府治理具有鲜明的“统合性”特征。

一、地方政府“统合治理”模式的形成与演变

改革开放以来，中国地方政府在地区的经济增长中始终扮演着重要角色，“那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的[1]。”对更大目标的实现依赖于更多权力的获得，对地方政府而言，这种权力的增加主要是来源于“政治集权-经济分权”结构下中央政府对经济发展权力的下放。政府的经济权力主要包括三种方式：税收、借贷以及发行货币[2]139-140。对我国地方政府而言，这三种权力都难以直接实现。如何突破既有制度的限制，将发展经济的内在驱动具现为对各类资源的实际控制能力，成为地方政府谋求经济绩效的通行做法。改革开放初期，地方政府的应对策略是通过发展地方国有企业，进而获得更多的税收分成以及分享企业利润剩余；随着分税制改革、现代企业制度完善以及民营经济发展的冲击，地方政府开始从经营企业转向经营土地，通过设立政府性融资平台公司的方式绕过《预算法》对地方政府借贷的限制。

根据地方政府经济权力的不同获取方式，又可以大致分为两个主要阶段：

第一阶段：基层政府对企业的经营时期2

地方政府对企业的经营行为是在改革开放初期中央在人事、财政、经济管理等各个方面向地方进行权力下放的大背景下形成的。1994年之前中央-地方政府的财政包干制促使将地方政府变成了有明确的自身利益的行动主体，对促使地方政府大力兴办企业、扩大地方投资规模方面发挥了突出的作用[3]。戴慕珍（Jean C.Oi）等学者在上世纪90年代初开始观察到了改革开放初期地方政府（主要是县及县以下政府）的经营行为在本地区企业发展中的重要作用[4]。戴慕珍使用了“地方政府统合主义”（Local State Corporatism）的概念，将中国地方政府的行为方式描述为追逐利益的公司，政府官员类似“政治企业家”。 20世纪80年代和90年代中国开展的一系列财政和税收等经济政策改革，在地方政府之间形成了一种竞争机制，从而使地方政府获得了通过发展地方经济获取额外税收的积极性；同时由于地方政府继承了计划经济时代对社会的控制网络与渠道，从而具有了对本地区各类资源进行统筹的能力。通过这种方式，中国地方政府一方面选择性的私有化加强了集体经济，另一方面也开始把扶持的对象和范围扩展到私营企业，进而在很大程度上扮演了公司管理经营者的角色。

在这一过程中，由于地方政府和地方企业在一定程度上形成了“利益共同体”，地方政府通过帮助企业获得银行贷款等各种方式促进了地方企业的高速发展。但地方政府的这种扶持行为并非完全基于公共性治理的长期战略，促使企业规模扩大的目标是为了完成财政包干任务[5]46。

第二阶段：从经营企业转向经营辖区

1994年起中央政府开始确立税收分享方案推进了中央与地方财政关系的规范化。分税制改革后，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系，中央享有了地方企业主体税种增值税的75%，并且并不分担企业经营和破产的风险。因而与过去的包干制相比，在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了[6]。在这种情况下，地方政府要通过的新的“经济权力”来满足投资与建设的需要。

促成地方政府从经营企业向“经营辖区”转变的基础要素是地方政府获得了辖区内土地资源的出让与开发权力。1998年《土地管理法》的修订出台，将农村土地转为城市建设用地的权力赋予了地方政府，地方政府垄断了土地的一级市场供应。此后，通过对区域内关键要素特别是土地的控制权，地方政府开始了从经营企业向经营城市的策略转变[7]298-306。在这种背景下，“经营土地”的地方政府与“经营产品”的企业共同作用于并最终形塑了中国资本与产品市场，曹正汉等将之称之为“双层经营结构”：在第一层面，地方政府为了促进地区经济的增长以及增加地方财政收入，对辖区进行整体性的开发与经营，其经营手段主要是土地规划与出让；在第二层面，则是由企业作为主体依托地方政府提供的土地、基础设施、公共服务等要素开展具体的生产经营活动，并作为地方政府土地出让金以及税收收入的主要来源[8]。由于地方政府可以有效掌控区域内土地资源的出让与开发，在市场化改革和地区竞争的压力下，地方政府更倾向于演变成对区域经济要素进行综合控制的经营者。同时，随着地方经济增长更加依赖政策性资本投入，地方政府越来越依赖财政担保和土地抵押等方式获取更大规模的金融贷款，并倾向于通过提高土地附加值来提高土地出让价格，进而获得更多的土地出让金以及建筑营业税收入，由此形成了“土地-金融-财政”三位一体的经营格局[9]，并进而造成了土地出让金及与土地出让相关的财税收入在地方财政收入构成中的比重快速增加[10]。4F

土地和企业始终是地方政府两个核心的经营要素；从经营企业到经营开发区再到经营土地，地方政府在不同的发展阶段对土地与企业的统合方式发生了重大转变。在早期经营企业时期，地方政府通过土地来经营企业，土地是承载公司的载体，公司及附加在公司上的投资与利税是经营的对象。在经营开发区阶段，地方政府开始把土地要素与企业要素合并，通过经营园区来实现对企业的间接经营的对象。在经营城市模式下，政府则是通过组建项目平台公司的方式来实现对土地的经营，企业成为政府项目开发的组织载体，而土地成为经营的对象。“在多数社会中，权力围绕稀缺的重要资源来组织；而极少围绕充裕的资源来组织。”[11]462-473地方政府经营的重心从企业向土地的转移事实上也反映了随着市场经济改革的不断深化和民营经济的发展，企业作为一种资源组织结构，已经越来越普遍；相反由于政府对土地资源的垄断性供给，土地的稀缺性日益凸显。

中外学者对地方政府经营性行为做了大量的观察与研究。戴慕珍等人提出的“地方政府统合主义”理论对改革开放初期地方政府尤其是县级以下地方政府经济发展模式有着较强的解释力。随着90年代中后期以来地方政府逐渐由经营企业转向经营辖区，李侃如、周飞舟、周黎安、曹正汉、史晋川、周雪光、折晓叶等一批学者深刻分析了地方政府经营性产生及转变与中央-地方财政分权、分税制改革等因素之间的相关性，围绕“财政联邦主义”、“晋升锦标赛”、“项目治国”、“土地财政”等一系列理论假说从不同角度对地方政府经营性现象进行了解释，已经形成了一个对于转型期中国地方政府行为研究的“理论群簇”。

但当前地方政府经营行为并不是单纯的对区域内资源的整合聚集，而是政府公司化运作、企业家精神以及公共服务市场化改革的杂糅交织。地方政府公司化经营导致的政府权力扩张冲动、公共产品的市场化导致的对公共权力监管困难、以及政府管理模式的企业化改革可能带来的原有控权机制失灵，这三方面的影响交织叠加，共同导致了地方政府在“经营”过程中的权力非公共运用问题，并使之区别于单纯的政府管理企业化改革、公共服务市场化供给以及地方政府公司化经营等现象。这也导致了地方政府经营行为的外在表现错综复杂，“开发区”、“新区”、“管委会”、“城投公司”等都在一定程度上成为经营性政府的组织载体。

“统合治理”是对地方政府在城市化过程中利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括，用以指称这种以政府项目平台公司为组织性治理工具、以土地等核心公共资源为经营对象的地方政府经营策略。“统合治理”模式是地方政府将中央政府下放的经济权力最大化利用的逻辑结果，而中央政府对经济绩效合法性诉求与自上而下层层授权式的集权权力结构之间的张力，为地方政府提供了权力运作的空间。虽然政府经营性现象表现形式纷繁多元，但其内在的政府权力运作机制却是一致的。揭示“统合治理”模式背后的权力运行逻辑，是理解地方政府经营策略现状、存在问题以及发展趋势的关键所在。

二、“统合治理”模式下地方政府的权力运行逻辑

从“治理系统”分析的视角出发，“权力”可以被看成是对资源的获取与使用，权力扩张意味着组织对资源获取能力与使用手段的增强。“统合治理”模式下，政治机制、行政机制与公司化经营机制的勾连成为地方政府权力运行模式的主要特征，项目平台公司成为承载权力运行的典型组织化治理工具，并进而实现了外部资源汲取能力的提升及内部资源整合能力的强化两个方向上的权力扩张。

（一）政治机制、行政机制与公司经营机制的勾连

在古德诺区分了国家（主权者）意志的表达与国家（主权者）意志的执行两种不同的国家行为之后，“政治-行政”二分成为政府行为研究的一个基本分析范式。为了保证国家意志能够得到贯彻执行，行政必须置于政治的控制之下；同时，为了提高政府运作的高效率，又必须保证行政具有一定的自由裁量空间。新中国成立后，“党-国家”的二元体制强化了这种行政机制与政治机制相互交织、行政权力附属于政治权力的权力结构。在这种结构之下，政治意图需要通过行政权力的运作来具体完成，而行政权力在运行中也借用了政治权力的灵活性与权威性。这也使得地方政府扩张其权力的努力不但需要诉诸于正式的政府科层制结构，更需要从科层制之外、由中央政府自上而下层层授权而来的政治权力中寻找。通过设立项目平台公司这类政府性组织工具，地方政府将固有的行政机制、政治机制与公司化的经营体制相结合，使其权力在外部资源汲取及内部资源整合两个方向上都实现了对所获授权的扩张。

这种将行政机制、政治机制与公司化运营机制相勾连的现象，被折晓叶教授总结为“行政-政治-公司”三位一体的统合机制。其中行政机制是由科层制赋予政府机构的权力，即建立在制度规则上的正式权威，“其前提是政府具有行政统合权，采用科层制的事本主义或曰技术治理的路线，强调规划、规则和程序等的重要性[12]。”政治机制则是由“行政统合”权延伸出来的非常规的权力运作方式，