瞿理铜 朱道林：基于功能变迁视角的宅基地管理制度研究

摘要：随着工业化、城镇化和市场化的推进，建设用地需求增加，土地资产属性凸显，宅基地利用中出现隐形流转和超标占用等问题，亟需创新宅基地管理制度。从宅基地功能出发，农村划分为城中村、近郊村和远郊村三种类型，以长沙市3个典型村为例，分析社会转型过程中三种农村的宅基地功能变迁。研究表明，三种农村宅基地的社会保障功能和生产功能都在减弱，城中村和近郊村的宅基地资产增值功能增强，远郊村宅基地基本不具备资产增值功能。根据资源配置理论，具有资产增值功能的宅基地应实行市场配置，即有偿使用和自由流转；不具备资产增值功能的宅基地则继续实行计划配置。

改革开放以来，随着市场经济体制的确立，市场配置逐渐成为资源配置的重要方式。但宅基地一直采取计划配置，无偿分配和限制流转是宅基地管理制度的重要特征。随着市场化、工业化和城镇化的推进，建设用地需求扩大，土地资产属性增强，宅基地利用中出现隐形流转和超标占用等问题。如何创新宅基地管理制度，提高宅基地配置效率成为中国当前面临的一项重大的理论和政策课题。针对宅基地管理制度创新，国内开展了部分试点，比较典型的如上海市的宅基地置换，天津市的宅基地换房，重庆的地票制度等。相关学者也进行了理论探索和实证分析，主要集中在宅基地流转［1-4］、宅基地退出［5-7］、宅基地制度变迁路径［8, 9］、宅基地制度缺陷［10-12］、完善宅基地制度［13-17］等。从国内的试点情况来看，虽然提高了土地资源节约集约利用水平，但也带来了一系列的社会问题，如宅基地置换后农民就业问题。从学术研究来看，学者大多是研究宅基地管理制度的其中一面，研究制度总体架构的不多。基于此，本文从宅基地功能出发，分析社会转型过程中不同区位农村的宅基地功能变迁，以及宅基地功能变迁与制度变迁的内在关系，结合资源优化配置理论，提出创新宅基地管理制度的总体框架，以期提高宅基地配置效率。

一、宅基地内涵及功能

（一）宅基地内涵

到目前为止，法律尚未对宅基地作出明确的定义。从宅基地的资源属性来看,宅基地是指农民用于建造住房及附属设施的土地［18］。从其财产属性来看，宅基地使用权是一项民事财产权利，集农民居住权、人身权和财产权于一体［19］。

根据农村区位的差异，农村可以分为城中村、近郊村和远郊村。其中，城中村位于城市建成区范围内，近郊村位于城市边缘区，属于城市规划区范围，远郊村在城市规划区以外。为了解实践中宅基地的构成，在湖南省长沙市选择3个进行调研，每种类型选择1个典型村。通过调查发现不同区位农村的宅基地构成存在一定的差异，如表1所示。根据功能的差异，宅基地构成可以划分为生活居住用地、生产用地、生产辅助用地和仓储用地等4大类型。

表1  不同类型农村宅基地用地结构(略)

(二)宅基地功能分析

宅基地功能可以从自然、社会和经济三个层面分析。从自然层面来看，宅基地主要是发挥承载功能。从社会层面来看，根据宅基地的用地构成，主要具有两大功能。首先，宅基地具有社会保障功能，主要体现国家为保障农民居住权，依据法律给农民无偿分配一宗宅基地，用于其建造住房，农民这项土地权利的取得是依据其农村集体经济组织成员身份；其次，宅基地具有生产功能，体现在农民可以利用宅基地中的生产用地和生产辅助用地生产部分农产品。从经济层面来看，宅基地具有资产增值功能，宅基地使用权人能够通过出售、出租宅基地和合作建房等方式获取宅基地的级差收益。我国宅基地管理制度设立的初衷主要是为了保障农民的居住权，因而社会保障功能是制度设计的主导功能，生产功能是其附属功能，资产增值功能是随着社会转型逐渐衍生出来的新功能。

二、社会转型过程中农村宅基地功能变迁――以长沙市3个典型村为例

(一)宅基地功能变迁分析方法

为获取调研村宅基地功能现状及演变情况，采取入户访谈、村组干部个别访谈和问卷调查相结合的方式，调查各村近20年宅基地功能变化情况。用农民住房自住情况代表宅基地的社会保障功能，农民在农宅开展养殖情况代表宅基地的生产功能，农民出租、出售宅基地和合作建房情况代表宅基地的资产增值功能。

宅基地社会保障功能：农房自住率=农房自住户数所有调研户数；

宅基地生产功能：农宅养殖率=农宅内养殖户数所有调研户数；

宅基地资产增值功能：农房出售率=农房出售户数所有调研户数，农房出租率=农房出租户数所有调研户数，其中，农房出租包括整租和部分出租两种情况，合作建房率=合作建房户数所有调研户数。

（二）同类型农村宅基地功能变迁

工业化和城镇化发展，城市建成区面积扩大，近郊村逐步被纳入中心城区范围，由于征收农房成本相对较高（与征收农用地相比）等多种原因致使农民宅基地仍然保留，形成城中村。同时，城镇化过程中城市外围农村逐渐演变为近郊村。远郊村大量劳动力进城务工、经商，远郊村出现大量闲置宅基地。在这一过程中，不同类型农村宅基地功能在发生变迁，具体情况见表2。

表2  不同类型农村宅基地功能变迁(略)

从表2可知，城中村宅基地社会保障功能在减弱，生产功能逐渐减弱，直至消失，资产增值功能不断增强。所调研的茶场村部分农民在城区购买了商品房，农房主要出租给外来务工人员或者高等院校在校生，对于这部分农民而言，宅基地的社会保障功能在弱化。受出租住房和养殖比较收益差异的影响，以及城市建设和管理的控制，茶场村宅基地原有的农业生产功能逐渐弱化，直至消失。由于城乡人口流动，茶场村常住人口增加，农房市场需求扩大，良好的区位和完善的配套设施使得农民可以通过建房出租、“出售”宅基地和合作建房等方式实现宅基地资产增值。

近郊村宅基地的社会保障功能和生产功能都在减弱，资产增值功能逐步凸显。桃花岭村部分农民在中心城区购买商品房，农房整体出租，对于这部分农民，宅基地社会保障功能在减弱。桃花岭村良好的区位，加之相对较为优越的环境，农民依托自家住房开办农家乐，宅基地依然具有一定的生产功能。桃花岭村因能提够一定的就业机会和市场信息机会，且住房租金比中心城区和城中村低，同样成为城市流动人口居留地，宅基地出租、出售和合作建房的市场需求逐渐扩大，使得宅基地资产增值功能逐步显现。

远郊村宅基地社会保障功能和生产功能减弱，基本不具备资产增值功能。所调研的西门村少数个人能力强的农民在城市购买了商品房，宅基地社会保障功能弱化。由于西门村主要劳动力进城就业，留守的老人、妇女和儿童农业生产能力相对较弱，在宅基地开展农业生产逐渐在减少，宅基地生产功能在逐渐弱化。由于区位优势不明显，缺乏相应的产业支撑，外来人口少，加上本地农民外出打工或经商，西门村宅基地出售或者出租的市场需求小，宅基地资产价值难以得到体现，基本不具备资产增值功能。

(三)不同类型农村宅基地功能演变态势

上述分析表明，城中村宅基地社会保障功能减弱，生产功能逐渐减弱，直至消失，资产增值功能增强；近郊村宅基地的社会保障功能和生产功能减弱，资产增值功能凸显；远郊村宅基地的社会保障功能和生产功能都出现弱化，资产增值功能几乎没有。宅基地功能变迁，尤其是资产增值功能增强，可以产生经济收益，加上宅基地无偿取得且无留置成本，使得城中村和近郊村的农民有多占宅基地、乱搭乱建的冲动，造成土地资源无序利用。

表3  不同类型农村宅基地功能演变态势(略)

三、宅基地功能变迁与制度变迁内在关系

十一届三中全会以后，中国社会逐渐向现代化转型。这种转型对中国农村经济、社会和文化等方面产生了重大影响，农村的外部条件发生了巨大变化，主要表现在市场经济体制的逐步建立和完善、工业化和城镇化发展、城乡一体化等，这些变化对农村土地制度产生了重要影响，具体来说：市场经济要求土地这一生产要素具有资产属性，变无偿使用为有偿使用，用市场机制促进土地资源合理流转以提高资源配置效率；城镇化和工业化需要建设用地，土地需求量增加，土地稀缺程度更为明显；城乡一体化促进了城乡人口流动，不同类型农村人地关系发生变化，城中村和近郊村常住人口增加，远郊村常住人口减少。土地资产属性凸显增强了农民资产增值意识，城乡人口流动、城镇化和工业化等扩大了土地需求，尤其是城中村和近郊村的用地需求。需求决定供给，社会对某一资源有需求，某一资源就有交换价值，即意味着其具有财产属性，具有资产增值功能［21］。因此，土地资产属性增强、土地需求量增加以及城乡人口流动等外部条件的变化引起了宅基地功能变迁，部分农村宅基地资产增值功能显现和增强。此时，宅基地使用权价格高于仅具有社会保障功能下的价格，引起宅基地相对价格上涨，形成外部利润，而现行的宅基地管理制度不能使这一外部利润内在化，进而产生宅基地管理制度变迁的内在需求。这一逻辑过程如图3-1所示。

(一)社会转型、宅基地功能变迁与宅基地相对价格变化

对于当代中国而言，社会转型就是从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代化社会转型。随着农村经济社会发展、市场经济体制的建立和完善，以及社会保障体系逐步健全，农村宅基地社会保障功能在逐步弱化。文中第二部分调研分析得出城中村、近郊村和远郊村的宅基地社会保障功能都呈现弱化的态势，而近郊村和城中村宅基地资产增值功能在日益凸显和增强。同时，农民的认识也在不断变化。据学者韩俊等人（2009）的调查发现：目前认为土地具有社会保障功能的农民仍然占多数，但认为土地具有资产增值功能的比例也达到了40%，尤其是经济发达地区农村和城乡结合部的农民认为土地具有资产增值功能的比例更高［22］。

图3-1  宅基地管理制度创新需求产生图

随着城乡二元结构逐渐缩小，城乡人口流动加速。一方面，农民进城经商、务工，部分具有一技之长、资本丰富的农民在城市购买了商品房，绝大部分农民进城务工租住在城市，由于城市商品房的租金相对较高，超出农民的承受范围，大多数农民选择在城中村和近郊村租住，使得这两类村的常住人口增加。据统计，茶场村34%、桃花岭村21%的常住人口中为外来人口，常住人口的增加引起这两类农村宅基地出租、出售和合作建房的市场需求扩大，资产增值功能增强。另一方面，快速城镇化使得城市人口集聚快速增长，造成城市交通拥堵、居住环境恶化和生活品质下降，部分城市居民为了逃避人口过度拥挤而选择近郊村居住，某种程度上扩大了近郊村宅基地的市场需求，起到强化其资产增值功能的作用。

随着社会转型逐步深化，城中村和近郊村宅基地资产增值功能逐渐增强，使得这两类农村宅基地的资产属性逐步凸显。假设宅基地能够自由交易，随着市场需求不断扩大，通过土地市场的供求机制、竞争机制和价格机制作用，这两类农村宅基地的相对价格会逐渐上涨，并可能远超出在社会保障功能为主导功能下的价格。近5年茶场村农房租金以平均每年8.17%的速度在递增，桃花岭村农房租金以平均每年5.09%的速度在递增。

(二)宅基地相对价格变化与外部利润的形成