冯仕政：政治市场想像与中国国家治理分析 ――兼评周黎安的行政发包制理论

改革开放三十多年来，中国的经济和社会都经历了深刻的变革。无论对这些变革做何评价，有一个基本事实应该是不可否认的，那就是，这些变革都是在国家的积极推动下发生的。因此，要理解这些变革的发生、发展和前景，就必须理解国家的治理行为。确实，近年来，关于中国国家治理的研究越来越多（比如Qian& Xu，1993；Qian&Weingast，1997；曹正汉，2013；曹正汉、薛斌锋、周杰，2014；冯仕政，2011；渠敬东，2012；渠敬东、周飞舟、应星，2009；折晓叶、陈婴婴，2011；周黎安，2004，2007，2008；周雪光，2011，2012，2014；周雪光、练宏，2012）。活跃其间的除了社会学、政治学、公共管理等学科外，经济学的介入也越来越深。经济学的加入，给中国国家治理研究带来了新的视角、思路、概念和分析框架。其中最有特色的，是它对效率问题的关切以及因此而来的“政治市场”想像。这样一种想像，从根本上规定了经济学之理论建构的基本方向和思路，同时规定了其分析的优长和局限。鉴此，本文将以“政治市场想像”为逻辑基点，并以周黎安的“行政发包制”理论为样本来讨论相关学科，特别是经济学在中国国家治理研究中得失。

一、关于国家的政治市场想像

与其他学科不同，经济学关于中国国家治理的全部理论兴趣在于探讨国家治理的绩效与国家治理的结构性特征之间的关系。这一兴趣决定了，它关于国家有自己独特的想像，即本文所说的“政治市场想像”。经济学关于中国国家治理的整个理论建构都是围绕这一想像展开的。揭示这一想像的内涵和表现，对于理解经济学的分析框架及其得失具有枢纽意义。周黎安的行政发包制理论也立基于经济学视角之上，要深入理解周氏理论的贡献和不足，同样离不开对政治市场想像的剖析。

从哲学上说，国家治理的研究者一定有其关于国家的想像。这一想像会作为一种本体论观念决定其关于国家行为及后果，即国家治理的认知路线和方法。国家是什么？从经验事实的角度来说，其内涵和外延是比较清楚的，即它与“社会”相对，是所有掌握公共权力的机构的总和和总称。它在现实世界中的对应物，除了作为行政部门的政府之外，还包括立法、司法、军事等部门。在中国，还包括党委和政协，以及某些情况下的国有企业和事业单位。然而，在理论上，对于国家是什么，基于各自的研究兴趣和范式，不同学科却有不同的想像。综观经济学关于中国国家治理的研究，可以发现，相对于其他学科，经济学的基本特色是把国家想像为一个“政治市场”。这一想像由以下三个方面的内容构成：第一，国家不是一个单质性的主体，而是一个经由多重主体相互作用而形成的系统。第二，国家内部的不同主体有不同的效用追求，并为实现自己的效用而与其他主体展开交易，从而使国家事实上成为一个交易系统。在这个意义上，国家是一个市场。第三，在该“市场”上，对不同主体之间的交易构成约束的，除了资源、信息、技术等经济条件外，还有政治权力。亦即，交易主体之间除了存在资源、信息、技术等方面的交换关系，还存在着强制性的支配与服从关系，并且这种支配与服从关系不是内生于资源、信息和技术等经济条件，而是独立于这些条件的。在这个意义上，国家又不是一个普通的市场，而是一个政治性的市场。因此之故，本文把经济学关于国家的想像称为“政治市场”。

经济学关于中国国家治理的理论建构一直围绕着政治市场想像展开。哲学家库恩（2003）曾经指出，任何学术共同体都会自有其研究范式。所谓“范式”，实际上是该共同体对其研究对象所持的某种共同信念。这种信念代表着该共同体对研究对象之本质属性和规律的一组预设。这些预设只是一种先入为主的判断，未经严格的论证，未获明确的表述，甚至连坚持这些预设的科学家本人都没有意识到，但它却从根本上制约着科学家们观察世界、提出问题和建构理论的方向及方式。库恩发现，在一般情况下，科学家们总是竭力把所有经验现象都纳入既有的范式内进行解释，直到发现该范式明显背离经验事实而不得不抛弃它。目前，就经济学关于中国国家治理的研究而言，政治市场想像就是这样一种“范式”。

在这一范式的主导之下，经济学不同理论的差别只在于，它们将这一想像转化为理论概念和命题时的精致程度不同。政治市场想像的三个方面，对应着经济学想像中国家作为一个系统所具有的三个重要特征：多主体性、市场性和政治性。所谓“三个”特征，只是一种理论上的概括的说法。在现实生活中，三个特征中的每一个都存在着诸多变异。然而，并不是所有理论都会注意到，或者即使注意到，也不一定能够同时很好地反映国家在每个维度上的变异。一个理论若能以比其他理论更简约的方式刻画国家在更多维度上的更复杂的变异，那就可以说，该理论相对而言更精致。以此标准衡之，一个总的趋势是，经济学关于中国国家治理的理论是越来越精致了。这表现在，它关于国家之上述三个特征中每一个特征的刻画都不但越来越精密，而且对三个特征之间关系的刻画也越来越系统。限于篇幅，这里不做详细的学术史考察，而仅以周黎安的“行政发包制”理论为例来展示这一点。

首先，是关于国家的多主体性。早期像钱颖一等人的“M型结构”理论（Qian& Xu，1993）和“财政联邦主义理论”（Qian&Weingast，1997）都只注意两种主体――中央政府和地方政府，都是在央地关系的框架下展开其理论分析。目前很多理论，不仅经济学的，而且包括社会学和政治学等学科，仍然沿用这一分析框架。而周黎安却已经注意到：地方政府也是分层级的，不同层级的地方政府在效用追求和行为逻辑上并不相同。为此，他发展出“层层发包”的概念来刻画这一事实。不仅如此，周黎安还注意到，即使同一地方政府内部，也还存在“地方主要领导”与“职能部门领导”的差异：“地方主要领导”受“政治锦标赛”的约束，对市场更多地发挥着“帮助之手”的作用；而“职能部门领导”不受这一约束，所以常常扮演“攫取之手”的角色。很显然，周黎安的理论对国家在多主体性这一维度上的变异刻画得更多、更细。更重要的是，他只用“行政发包制”和“政治锦标赛”两个概念就将这些复杂的变异囊括进去，并未随着对象之特征变异的增加而丧失理论刻画的简约性。这是周氏理论相对更精致的一个重要表现。

其次，是关于国家的市场性。经济学讨论市场问题，归根到底是为了讨论效率问题。反过来，要全面而深入地刻画国家的市场性，就必须全面而深入地描述和解释国家治理在效率问题上的变异，即在什么条件下有效率，在什么条件下又会低效率或无效率。在这个问题上，相对于其他理论，周黎安的理论模型确实有很大改进。这主要表现在两个方面：一是他不仅注意到国家治理中有效率的一面，而且注意到其中低效率或无效率的一面，并且致力于把两个方面用同一个理论模型统合起来解释。而在以前，很多理论总是只注意和解释一个方面，或者虽然同时注意到两个方面但未能提供一个统一的解释。也就是说，对于国家在治理效率上的变异，周黎安关注并解释的特征更多。在这个意义上，其理论的解释力更强。第二个方面，也许是更重要的方面，是他明确了行政发包制在发生和效果上的变异条件，从而大大地提高了理论的分析性和可证伪性。他认为，国家采用行政发包制的程度和范围如何，取决于国家提供公共服务时责任压力和成本压力之间的均衡结果。与此同时，他将“行政发包制”和“政治锦标赛”两种理论相结合，简洁地给出了行政发包制在效率上的变异机制，即在“高发包+高竞争”或“低发包+低竞争”条件下，国家治理往往比较有效率，而在“高发包+低竞争”条件下往往效率较差。概言之，在国家的市场性这个维度上，周黎安的“行政发包制”理论能够解释的事实变异大大增加，而且可分析、可检验。因此，不管其观点是否正确，但从科学发展的角度来说，确实把该领域的研究大大地推进了一步。

第三，是关于国家的政治性。国家的政治性，主要涉及对政治权力的本质、形态、运作及后果等问题的分析。从学科分工来说，这并不是经济学的强项。然而，国家作为一个政治组织是一个基本的事实，不管什么学科，只要研究国家治理，权力分析都是一个绕不过去的课题。面对这一挑战，经济学中早期的国家治理理论通常采取“两张皮”的策略，即虽然在本体论上承认国家具有不同企业组织的政治性，但在理论建构中，却没有或者很少将权力作为一个重要的分析变量纳入理论模型。这在钱颖一等人的“M型结构”和“财政联邦主义”理论中表现得非常典型。在这些理论模型中，国家常常被描绘成最大的偏好是实现财政收入最大化，与一个纯粹的“经济人”没有什么区别；同时，虽然承认中央与地方存在权力上的差别，但到底有何种差别，这些差别又对双方的交易构成何种约束，在分析上往往付诸阙如。这样做，事实上是把国家的政治性架空了。相对而言，周黎安的“行政发包制”理论比其他理论更多地注意到国家作为政治体而来的特殊偏好，以及权力对政府不同层级之间的交易所构成的约束。周黎安指出，“企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织”，进而注意考察国家对统治风险的关切如何影响国家对治理行为的选择，包括采用行政发包制的程度和范围。与此同时，周黎安对国家内部的权力关系刻画也更细腻。这主要表在，他用以分析国家内部关系的核心概念――“行政发包制”中蕴含着更丰富的权力分析内容。根据周黎安的观点，行政发包制与科层制和外包制的区别有行政权分配、经济激励和考核控制等三个维度。这三个维度中，第一个维度完全是权力分配问题，其余两个维度也部分地涉及权力分配。周黎安试图用这三个维度的协同运动去揭示国家治理机制的结构性、系统性特征，实际上是想把国家权力的“集”与“分”做更细的解析，然后用国家内部不同性质的权力的组合去揭示国家内部不同层级和部门之间的关系及其效能。在这里，周黎安注意到国家权力的多样性和可变性。所谓多样性，指国家权力并非不可再分的单质，而是内容丰富而复杂，需要进一步分析；所谓可变性，指国家内部不同性质的权力可依条件而形成不同的组合，不同组合下则可导致不同的政治和社会后果。由于概念工具更加精细，其分析效能自然要高于集权与分权的简单二分法。

综上所述，经济学关于中国国家治理的理论都建基于政治市场想像，它们都关注国家的多主体性、市场性和政治性等三个特征，但不同理论对每个特征的关注强度和处理方式存在差异。而周黎安的“行政发包制”理论在上述三个维度的每一个方面都有重要推进，从而将经济学的国家治理理论推提到一个新的高度。因此，以周黎安的“行政发包制”理论为样本，对于观察经济学乃至整个国家治理理论都有重要意义。

二、政治市场想像下的国家权力分析

前已述及，经济学是以政治市场想像为中心去建构其国家治理理论，政治市场想像同时关注国家的三个特征：多主体性、市场性和政治性。然而，经济学对这三个特征并不是等量齐观的。事实上，经济学最想强调的，并且着墨最多的还是其中的市场性特征，处于中心地位；其他两个特征都是为揭示这一特征服务的，处于从属地位。这样一种思维格局，导致经济学对揭示国家的政治性，亦即对国家权力运作机制的分析总是有些大而化之。同样地，周黎安的“行政发包制”理论尽管在刻画国家的多主体性和政治性特征方面比其他经济学理论更为用心，但对这两个，尤其是对政治性的分析仍然十分薄弱。这给其核心概念的界定和整个分析的逻辑演绎都造成损害。这里只讨论他对“行政发包制”概念的界定。

“行政发包制”是周黎安理论的核心概念，是整个理论分析的逻辑基石。毫无疑问，国家内部（包括纵向各层级、横向各部门）的权力分配既是“行政发包制”的重要表现，也是其形成和运作的重要基础。这要求对“行政发包制”界定必须充分考虑和深入分析国家权力的配置方式及其逻辑机制。周黎安也明确意识到这一点。然而，在实际的理论建构过程中，他关于国家权力的分类以及对各种权力之间关系的分析却非常随意。这种随意性，使“行政发包制”概念的含义飘忽而难以捉摸。