何哲：网络社会时代的政府组织结构变革

摘要：当前，人类已经处于新的历史阶段，一个新的社会组织结构―网络社会正在形成。网络社会并不仅指虚拟社会，而是囊括现实与虚拟的连续统一体，是以互联网为核心连接的人类社会新的社会结构与形态。网络社会具有与传统社会本质不同的结构、特性，就结构而言在横向体现为非中心性，在纵向体现为非科层性，而从网络社会的特性而言，还具有跨时空性，超流动性等特点。这些与传统社会结构截然不同的特性使得网络社会中的各种组织结构与其在传统社会中的形态都有所不同。政府是最大的社会组织，也相应的必然会在网络社会产生新的组织结构变化。本文分析了这种变化，认为政府组织必然会以打破传统严格科层化而形成各种多样结构的混合体，最后本文提出了若干政府主动适应这种时代转型的策略。

关键词：网络社会；政府；组织

中图分类号： C93                文献标识码：A

作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。

当前，人类社会正在经历重大的历史转型。截至目前，世界人口超过三分之一（30亿），中国人口的接近一半（6.49亿）[1]业已成为网民，而这一数字依然在快速扩张。一个覆盖并影响人类社会各个方面的网络社会已经形成并依然在不断发展，人类正在经历从传统时代向网络社会时代的转型。

网络社会具有与传统社会截然不同的特性，而这些特性直接导致了原先依托于传统社会的社会组织结构和行为都将产生重大的变化。所有原先依托于传统社会的个体、组织乃至整个社会，都将会以新的形式来适应和接受网络社会时代的到来。

从现有的研究来看，目前学术界对网络社会的研究很多，主要体现为五个层面：首先是概念层面，即探讨网络社会的基本概念、相应的结构特征等[2-3]；其次是在宏观的行为表现层面，研究网络社会中集体行为的一些新特征例如网络社会中的政治动员和组织问题[4-5]，特别是网络中信息传播对公共行为的组织和影响；第三是在网络社会中微观节点的个人的特点问题的研究例如对网络中个体行为的特点如基本心理，行为动机，行为特征等进行研究[6-7]；第四是对一些网络社会的各种专项问题进行研究，如网络社会中的隐私权问题，网络社会中的道德问题，网络社会中的法律责任问题等 [8-9]。第五是对网络社会治理中政府作用进行研究，提出一些治理的策略 [10-11]。

而统观目前的研究，对网络社会如何影响政府的研究还很不充分，实际上在网络社会崛起的过程中，政府作为传统社会中最大的人类组织，必然也会受到直接的冲击和影响。而其集中表现在两个方面，一是政府的职能必然发生着深刻的改变，传统政府面临着严重的在网络社会时代生存与转型的挑战；二是政府本身的结构和组织也必然产生相应的适应性改变。那么，一个自然而然的问题是，在网络社会时代，传统政府将会产生怎样结构的变化。

本文正是对以上第二个主题进行回答①，将进一步核心回答三个逐层递进的问题：1）网络社会对传统政府结构的影响及原因是什么；2）网络社会中政府的组织结构将会有哪些变化；3）面对这样的变化，政府应当如何准备和应对。回答以下的问题，必须先从剖析网络社会的本质与属性开始，并进而分析网络社会与传统社会结构的核心区别，只有明晰了这两个基础方面，才能够对以上三个问题进行回答。

一、对网络社会的本质属性的认识

对网络社会的认识决定了如何来看待和判断网络社会的属性、状态、阶段。因此，这是了解认识、适应乃至治理网络社会的第一步。对网络社会本质属性的认识，可以从以下三个视角深入：

（一）网络社会是覆盖传统与虚拟的混合态社会

对于网络社会，通常认为网络社会只是由于互联网连接而形成的虚拟网络。然而，这种观点是极为片面的。其仅是将网络社会视为一种通讯工具，而掩盖了网络社会所蕴含的巨大的历史变迁意义和对社会结构变迁的影响。实际上，互联网与传统的通讯技术有着本质的区别，这不仅体现在交互的跨时空高度的便利与迅捷性上，更为重要的是，网络一方面可以提供长时间的持续在线连接，并能够使个体产生强烈的真实存在感（如虚拟现实技术），从而使个体产生强烈的真实存在感。另一方面，网络通过海量数据的交互，实现了与现实政治、经济、社会等活动的密切结合，从而使得很大一部分原先必须在现实社会中完成的活动得以迁移在网络活动，最终形成了一个以网络为核心连接方式和工具，包含网络存在与现实存在的混合态社会。因此，随着网络社会的进一步发展，很难去区分网络社会的虚拟存在还是现实存在，网络社会最终将成为跨越虚拟与现实存在的连续统一体。因此，我们所指的网络社会，绝不是指的计算机网络中的社会，而是以网络为核心连接方式的整个人类社会。与其相似的概念使用是，这正如当人们谈到工业社会时，并不指的是工厂或者产业体系内的社会结构，而是指的是以规模化大机器工业为核心生产方式所塑造的整个人类社会[12]。

认清网络社会是跨域虚拟与现实的混合态社会的本质后，就可以很清晰的了解到，网络社会所产生的社会影响，不仅停留在网络上，更对现实社会产生强烈的冲击，在新的社会结构形成后，传统社会中的一切组织必然会因为新的社会结构形态的产生而相应改变。

（二）网络社会是人类历史上最强的社会连接形态

以上是从整体视角上讨论了网络社会到底是虚拟还是现实，而社会本质上最终还是一种个体与个体的连接（社会关系），那么从社会连接的角度，我们还需要探寻网络社会与传统人类社会在连接结构上的不同。

从人类社会的发展历程来看，人类社会的发展就是一部不断改进连接方式的历程。在文明的早期，人类通过直接面对面的交流来实现连接；最后发明了文字，可以通过书信等方式连接；工业革命后，人类发明了电报电话，实现了跨越地理空间的即时连接；而如今，人类又通过互联网这一工具，实现了长期持续在线的跨时空连接。可以说，整个人类社会的变迁，就是一部不断改进连接方式的历史。

而随着连接方式的改变，人类社会本身的形态也在发生改变，人类社会的社会组成方式也随着连接方式的改变而改变。以西方历史为例，在连接方式不发达的早期，人类社会更多使用分封独立的管理体制来实现公共管理；而随着连接方式的不断改进，人类不断实现内部的整合，发展出了民族国家，并逐渐消除国家边界对于同一市场的阻碍。中国的历史有些复杂，但也体现了不断改进连接方式来降低管理难度的特征，如秦统一后，通过车同轨，书同文并建立秦直道等方式来改善大一统帝国内的连接。这都是由于当连接工具改变后，相应的公共管理体系架构也会随之而改变的原因。

而对于网络社会，网络社会在连接方面的最大的变革是网络社会是第一个能够实现整个人类社会个体之间形成两两直接连接可能的社会，当然这只是一种可能，而不意味着一定会实现两两连接。但即便如此，这种改变也是巨大的。因此，网络社会在人类连接上的本质是创造了人类社会有史以来最强连接到社会，这也将对整个社会关系和社会构成产生深远的影响②。

（三）网络社会是人类新的生存状态与新的历史阶段

如前所述，由于网络社会构建了人类新的活动空间，使得人类无论从个体感知与行为还是社会交际，都可以很大程度上通过网络空间而实现。因此，整个人类社会将处于网络生存与现实生存高度共生与混合的状态。以中国互联网的数据为例，据统计，在日常网民的休息时间中，44%的休息时间是在网上度过的③，如果考虑到大量工作时间必须要接触网络处理事务等，那么现实生活中人类一半以上时间是出于在线/离线混合态的状态。可以预料，随着网络技术的不断发展（包括虚拟现实技术与更完备的网络社会交往工具），人类社会将愈来愈依赖于网络生存。因此，这在历史上第一次改变了人类社会必须严格依赖现实物理世界的基本的生存状态。从这个意义而言，网络社会作为新的历史阶段，其意义远大于人类从原识社会到农业社会，农业社会到工业社会的转变。因此，曼纽尔在其《网络社会的崛起》的结论部分，憧憬但依然不无忧虑的指出，有人认为网络社会是人类历史的终结，但实际上网络社会是人类历史的新的开始。[13]

二、网络社会的结构、运行逻辑及与传统社会的不同

剖析完网络社会的本质，就需要进一步深入了解网络社会的特性，特别是与社会组织结构相关的那些特性。网络社会有很多特性，包括三个层面的特性：来自网络技术结构特性，如：跨时空性、信息的超流动性、隐匿性、静态的非中心性；来自网络社会作为复杂巨系统的特性，如：动态的非中心性、协同性、突变性、不确定性；对于具体国家而言，不同国家网络还有自身的特性[11]。然而，对政府组织结构而言，其最大的特性来自于两个方面，网络的非中心性与信息的丰裕性。

所谓网络的非中心性，体现在静态与动态两个方面：从静态结构而言，网络社会是非中心的，即不存在一个统一的连接单元支配整个网络的连接；从动态特性而言，由于网络社会中个体众多，类型复杂，形成了极为复杂的具有混沌特征的运动模式，因此网络社会的个体自身运动也不存在统一的控制协调单元，因此呈现出动态的非中心性。

而信息的丰裕性是指由于网络可以几乎无成本的跨物理时间空间距离交流传输、储存与处理信息，因此，整个网络中的各处都呈现出丰富的信息分布与获取能力，因此，整个网络是信息丰裕的。而这也是人类历史上第一次，将个体交际的成本降到几乎为零的非常低的程度。以上两个方面的核心特性，直接导致了网络社会在整个结构与运行逻辑上与传统社会明显不同。我们先分析传统社会的结构与运行逻辑，再分析网络社会的结构与特点并进行比较。

（一）传统社会的组织结构与运行逻辑

1．传统社会的组织结构

传统社会的组织可以从横向与纵向两个层面来进行剖析，从横向来看，传统社会是典型的中心型社会；而从纵向来看传统社会是典型的科层等级社会。并且这两者互相加强，一体两面④。

（1）传统社会横向结构―中心型结构

所谓中心型，就是指传统社会中，始终存在一个统一的社会中心，这一统一的社会中心起到了收集信息、分配资源、管理社会运作等职能。而在一个国家范围内，只有一个中心来控制整个国家社会的运作。并且通过法律等手段来强化这一中心的法定权力。在传统社会中，这一中心就是政府。

（2）传统社会纵向结构―科层型结构

相对于横向的中心型结构，传统社会在纵向形成了科层结构，随着距离权力中心的远近，形成了从高到低的稳定的社会阶层结构，而在每一阶层中，其阶层内群体能够保持较长时间的稳定，