欧阳静：县级政府研究的路径分析

摘要：从权力到治理，虽然意味着县级政府研究的不断深化，但呈现出研究框架的单一性.对县域政府治理能力研究，将会提供一个综合性的分析框架。这一框架一方面可以呈现县域治理机制、治理主体、治理技术等治理的其他要素和面向，以全面地理解县域治理的实践及其逻辑；另一方面也可以涵盖财政、权力和能动者的视角，以及这些视角所要关注的主题。更为重要的是，治理能力的研究也意味着县域政府研究取向的转换，即从怀抱政治民主化的理想和激情转换为对基层治理实践更为理性的观察和思考。
关键词：县级政府；治理能力；研究路径

一、权力与县域政治体制改革
一直以来，权力是政治学关注的核心概念。在县级政府的研究中，政治学仍然围绕这一核心而展开，主要研究县级政治体制和权力结构特点，其要讨论的核心问题是县级政治体制与国家政治体制建设之间的关系。代表性的著作是杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建》和樊红敏的《县域政治：权力实践与日常秩序》。相对于一些县级政府的静态化和文本化的研究 ，这两项研究更为关注县域政治权力的具体实践。杨雪冬的研究揭示了影响县级政治权力运作的“压力型体制”、“政治责任制”，以及县级政治精英的产生和特点。只是在构建现代国家政权建设理论时，他的市场化和现代化的框架过于宏大，从而使经验与理论之间的张力也凸显。由于是对“日常政治生活”的关注，樊红敏的研究更为微观。通过对“干部”、“领导” “关系”、“开会”等县域行动者及其日常行为的呈现，樊红敏发现，县域政治的运作体现着文体与实践的二元分离，以及政治理性化和政治乡土化的矛盾与冲突。这项微观政治生活研究的贡献在于，它真实而鲜活地给我们呈现县域政治的常态化运作图景，但缺点是没有展现县域日常性政治生活的本身逻辑，更没有从县域政治内部去揭示形塑县域日常性政治生活的结构性因素。也就是说，由于作者缺乏一种内部研究的视角，从而习惯地落入到传统与现代、理性化与人格化的二元框架中。这种二元框架的背后其实依然是现代化和理性化的理论关照。这种理论关照下的中国基层政治运作特点必然是作者所说的“人格化”、“关系化”和政治权威的“卡理斯玛”。
当然，与上述较为理性的县域政治研究不同，那些怀抱政治民主情怀的学者则直接为县级政府的未来指明了方向，设计出了“县政改革的目标和路线图”[1]，并进一步指出“县政改革是中国改革新的突破口” 。基于对县级人大代表制度、党政权力运行特点和县级司法等制度的分析，这些学者认为县政改革的方向应该是建立在行政分析和政治分析基础上的民主自治。具体的路线图则是先对县级人大代表制度进行职业化和专业化改革，然后将县级司法和检察系统独立，最终实现县级主政官民选，即解决县级官员的权力来源问题。这些为县政改革所开具的药方其实也不是什么新方子，早在十年前就为乡镇改革开过一次，也试用过，只是没有结出什么好的果实[2]。也正因此，县域政治改革才开始慢慢进入这些学者的视野。
自农村税费改革特别是取消农业税费以来，乡镇政府自主性逐渐丧失,越来越成为县级政府的派出机构，被认为徒有“政府”虚名而无“执政”之力的弱政府[3]。相对于乡镇这一不完备政府，县级政府则是一级又稳定又完备的政府，在政治体制改革方面更具有“典型、标本的作用”[4]。此外，随着乡镇政府地位及其治理乡村社会能力的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。县级政府开始替代乡镇政府成为中央和基层、国家和社会、城市和乡村、传统和现代的“接点”[5]，在基层治理中扮演着越来越重要的角色。这些现实愈加促使主张政治民主化改革的学者不再将希望寄托于徒具虚名的乡镇政府，而纷纷将县级政府作为中国政治改革的“突破口”。
县级政治体制改革的情怀固然可贵，但因为对县域政治实践特别是县域社会治理实践缺乏客观的调查研究，浪漫主义的色彩过于浓重，从而容易使人觉得有种“为了改革而改革”的价值取向。事实上，相对于乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。我们目前对县级政府的运行特点、运行逻辑，以及县域治理的特点和模式都缺乏全面而客观的了解。在此现实下，仅凭满腔热情的改革情怀可能是不够的，还仍然需要那种“解剖麻雀”的精神，对县域政治和县域治理作全面而细致的分析。

二、财政与县级政府公共服务能力
在县级政府的研究中，财政学秉承其学科一以贯之的研究主题，对县级财政体制变迁、财政制度改革、财政收支情况以及县级财政与其他政府之间的财政关系等，作了极为丰富而系统的研究，并积累了大量的研究成果。但财政学对县级财政的研究主要是一种文本化和制度化的路径，局限在文本制度上讨论财政体制、财政制度、财政策略和财政关系，往往表现出“就财政议财政”的狭义性和单一性。即使运用经验主义的路径去考察县级财政的实际状况，财政学对县级政府的研究也多为就事论事的政策性研究[6]。
无论是财政学还是其他学科，公共品供给可以说是财政视角下的县级政府研究的共同主题。这些研究主要是从财政收支的角度来讨论县级政府的公共品供给状况以及公共服务能力，而且主要集中于分析财政收支结构和财政实际状况，以此来衡量农村义务教育、农村文化、医疗卫生事业等公共服务供给水平 。代表性的研究主要有王敬尧的《地方财政与治理能力》，该著作详实地考察了中部地区的县级政府财政收支情况与县级财政能力、服务能力和应急能力的关系，阐明了县级财政体制和财政结构是影响治理能力的关键因素，并由此构建了“互赖地方治理模型”的县级治理能力理论[7](p.332)。
财政资源是构成县级政府治理能力的一个重要基础，从县级财政入手来分析县级政府满足公共服务需求的能力无疑是一个重要的面向。此外，政财视角的运用主要依据财政收支数据，这使得对县级政府公共服务能力和治理能力的分析显得易于操作。但目前对县级政府财政与公共服务能力的研究都显得过于宏观和宽泛，主要采用一些省级或县级的总体性数据进行分析。这些分析在讨论公共服务供给时也是在极为宽泛的层面运用，比如大多是对诸如农业、教育或医疗卫生等整个行业的分析，而缺乏对县级政府实际财政运作以及县级财政与县级治理实践的分析。总体来说，财政视角下的县级政府研究在运用一些总体性数据来分析公共品供给或公共服务供给水平这一核心命题外，几乎不考虑与县级财政相关的其他政治和社会治理问题。

三、能动者与县级政府政策实施
能动者视角是新近才引入县级政府研究的一种视角，它主要强调县乡干部在县域政治和社会治理中的角色和功能，讨论的核心问题是县乡干部与县级政府政策实施之间的关系。代表性成果是《主动的地方政治：作为战略群体的县乡干部》，这一成果将县乡干部视作位于相同地位、拥有共同价值、为了共同利益而协作的“战略性群体”，以强调这一群体对县域决策和政策执行的主动性和能动性[8](p.31-37  )。
显然，相较于我们所熟悉的“国家与社会”这一分析视角，能动者视角试图把握具体的行动者与制度运行之间的关系，而不是仅仅关注国家与社会之间的相互影响、相互塑造的关系。因此，这一视角不仅体现了“结构与互动”的分析方法，也体现了新制度主义“理性人”假设的分析路径，从而有利于我们看到国家机构中的个人如何影响政府政策实施和相关制度运行[9](p.433-438)。在能动者视角明确提出之前，虽然在县乡政府行为与角色的研究中强调了基层政府的主动性和自主性，但这些分析一般将县乡政府作为一个抽象的整体加以处理，并不关注政府内部具体的个体或群体的行为与角色。比如从20世纪80年代所流行的“地方法团主义”开始，地方政府便在不同的研究者面前呈现出不同的面向。无论是“发展型政府”[10](p.9-25 )、“主导型政府”[11](p.156-190)还是“掠夺型政府”[12](p.13-26)，都突出地方政府和地方官员在国家政策执行、地方经济社会发展中的能动性和主体性。但在关于地方政府角色的分析中，我们很难看到具体的政府官员身影。因此，能动者视角的运用将有助于我们从更为微观和具体的结构和行动中理解影响地方经济社会发展和社会治理的动力。在我看来，地方政府中的能动者既可以是个体化的官员（如县委书记），也可以是群体（如海贝勤所说的“战略性群体”），还可以是其他行为主体，如家族、商人、灰色组织、上访户、钉子户等。如果影响县域经济发展和社会治理的诸多主体都被加以关注，那么关于县域政治和县域治理的研究可能会变得更为全面、客观而丰满。

四、治理与县级政府治理实践
与上述三种视角不同，治理视角是一种整合主义的视角。正如杨雪冬在总结地方政府研究视角时认为，治理的分析视角不仅具有很强的“包容性和综合性”，而且也实现了“普遍性和特殊性的统一”，可以弥补其他视角的局限和不足。这是因为治理不仅涉及权力如何运行、规则如何形成，而且涉及从全球到国家再到地方和社区的不同治理层次和众多治理主体。因而，“这样一个多主体和多层次的分析视角很适合分析地方政府的实际运行”。
然而，在目前的县级政府研究中，运用治理的视角来分析县级政府实际运行的成果并不多见。除了刘国富的《社会治理与公共服务中的县级政府――以C县为例》和折晓叶的《县域政府治理模式的新变化》外，几乎难以检索到较为显著的其他成果。刘国富的研究给我们呈现了县级政府在工业、农业、城镇化和公共服务体系四方面的建设中，与民众、企业和协会等主体的行为互动模式，总结出了江浙发达地区“强政府、强社会”的发展模式[13](p.210  )。虽然该著作并没有提出一个令人发思的学术命题和一种对现实经验具有很强解释力的新理论，但由于作者是一位基层政府工作的实际操作者并长期担任县级主要领导，亲自参与县级政府的决策和运作；所以该著作不仅给我们呈现一幅全面而又完整的县级政府治理的画面，而且也展现了一些鲜活而细致的资料，这便是该研究的最大价值所在。
折晓叶的文章给我们揭示了当前县域政府“行政－政治－公司”三位一体的统合治理模式。这一模式具体表现为县级政府借助“项目平台”，通过行政审批权获得土地等核心资源的垄断权，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，从而使得县域政府的权力、意志、绩效三者互为推动[14]。应该说，这篇文章的分析很深刻，它令人信服地总结出了县域政府治理的总体模式。当然，它也给我们留下来许多思考和研究的空间，同时也给我们未来的研究带来了新的挑战和机遇。比如，这种治理模式内部的治理机制、治理技术、治理主体、治理结构以及各主体或结构之间的关系是什么？另外，正如作者所说，县域政府的统合治理模式在促使县域城市突飞发展的同时也带来了诸多治理困境。那么，这种治理模式具体的治理效果如何？又产生了什么样的治理困境？这些治理效果和治理困境对县级政府本身的治理能力将产生什么样的影响？对这些问题的思考和讨论将有助于推动当前县级政府的研究。
治理视角的运用虽然离不开对治理模式、治理技术、治理机制、治理主体以及治理能力等治理的内涵和要素的讨论。但是，如果我们试图在一项研究中将治理的所有内涵和要素都加以考虑和分析，这虽然能够获得一个面面俱到的印象，但势必丧失对研究主题和研究对象之认识的深刻性。因此，寻找一个既能使研究主题十分明确又能最大范围地包容其他要素的治理框架就显得极为有意义。选择治理要素中的治理能力作为研究框架，可以很好地体现这种包容性。

五、治理能力：县域政府研究的新取向
在“治理能力”概念普遍使用之前，人们一般用“政府能力”或“国家能力”来阐述政府或国家的能力状况和能力要求。“政府能力”偏重于强调政府的执行能力、资源汲取与配置能力和维护权威能力，