徐勇：热话题与冷思考――关于国家治理体系和治理能力现代化的对话

改革开放35年来，中国共产党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义事业发展的强大动力。中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。那么，应如何界定治理的涵义？从政治学理论来看，统治、管理与治理有何区别？在当代中国的语境下，从“管理”到“治理”的改变反映了中国共产党的执政理念发生了怎样的变化？当前中国推进国家治理现代化的基本路径有哪些？中国在全球治理中应发挥怎样的作用？为了加深对这些问题的理解，本刊特约请华中师范大学政治学研究院和中国农村研究院徐勇教授就国家治理体系和治理能力现代化的相关问题进行深入探讨。

治理及相关概念辨析

▲1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”，此后“治理”一词便被广泛地用于政治发展研究中。关于治理的概念，西方学者给出了多种不同的解释，您如何界定治理的涵义？

●自20世纪90年代以来，治理就成为政治学领域一个特别热门的话题。而中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后，治理更是由学术热词变为政治热词。但就治理的涵义而言，尚没有形成一个统一明确的定义。治理是一个内容丰富、使用灵活的概念。从广义上看，治理是指人们通过一系列有目的的活动，实现对对象的有效管控和推进，反映了主客体的关系。

从治理内容看，有国家治理，即对国家的治理；有公司治理，即对公司的治理；有乡村治理，即对乡村的治理；有社会治理，即对社会的治理，还包括治党治军治吏；等等。它不外乎三个要素：治理主体、治理方式、治理效果。这三者共同构成治理过程。从“治理”成为中国的一个学术和政治热词看，主要是指国家治理，属于政治学的范畴。但是，在政治学界，对“治理”的定义有多种解释，有人统计达140多种。20世纪90年代中期，“治理”进入中国政治学界，但当时也有不同的解释，就是对“治理”的英文“governance”如何翻译就有不少争论。正因为如此，早在1997年，我在《政治学研究》发表了《GOVEＲNANCE：治理的阐释》一文，认为将“governance”译为“治道”不合适，而译为“治理”较好，治理是通过对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。后来，“governance”普遍译为“治理”。中央编译局俞可平教授率领的团队在治理理论方面作了大量研究，翻译出版了大量的外国文献，同时也对中国的治理问题进行了较多研究，并于2012年主编出版了中国第一部以“治理”为主题的《中国治理评论》。北京大学的徐湘林教授多年强调“治理话语”，主张用“治理”替代“民主”作为政治学的主导话语。本人所在的华中师范大学中国农村研究院则于21世纪初将“村民自治”扩展到“乡村治理”，并发表和出版了一系列乡村治理的论著。还有不少学者也作出了相当贡献。应该说，“治理”从学术上的热词扩展为政治领域的热词，政治学学者有一份贡献。值得注意的是，“治理”并不是一个完全泊来的外国名词，相反，在中国有着深厚的话语根基。这在于中国是一个古老的文明国家。中国长期流行“大禹治水”的传说。大禹是领导权威，他率领民众，进行治水，就是一种治理活动。因此，在中国，治理的历史悠久，且内涵十分丰富，并形成中国特有的治理语汇。

在中国历史上，治理包括四层涵义：一是统治和管理。《荀子・君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书・赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻。”《孔子家语・贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”二是指理政的成效。如天下大乱达到天下大治，一治一乱。三是治理政务的道理。清严有禧《漱华随笔・限田》：“‘由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”四是处理公共问题；对某事某物的整修、整顿等。如：治理黄河、治理官吏。

无论从西方，还是中国来看，都应该将治理放在“国家”及国家与社会关系的角度来分析。在恩格斯看来，国家是人类进入文明社会的门槛。从国家构成要素看，包括国土、人口与政权。当今，每个人都生活在一定的国家范围之内，取得一定国家的国籍，在一定的政权领导管理之下。从国家实质看，国家指政权，反映了政权与民众的关系。国家职能包括政治统治、经济管理、社会管理等。国家行使职能的过程就是治理的过程。因此，“治理”作为一个政治术语，非常强调政治过程和政治绩效。世界银行首次使用“治理危机”就是指一些国家尽管也有政权，甚至有引进的外国政治制度，但不能对国家进行行之有效的治理，甚至出现治理危机，导致治理失败。中国历史上经常说到的“天下大乱，达到天下大治”也是从治理过程和治理绩效来讲的。

所以，应该从特定的背景去理解“治理”的涵义。如果要给“治理”下一个定义，我认为是：治理是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理，如何治理，治理成效如何？

▲在谈到国家和人民的关系时，有“国家统治”、“国家管理”、“国家治理”等不同的概念描述。“少一些统治，多一些治理”，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论来看，统治、管理与治理有何区别？

●“国家统治”、“国家管理”、“国家治理”三个概念既相互联系又相互区别，其背后有不同的历史背景、思维理念、认识方法，反映了政治活动的变化。我们还是可以从政治主体、政治方式和政治过程三个维度加以分析。

国家统治是指统治阶级运用国家政权对国家和社会的支配性控制。统治更多是从阶级对立和政治冲突的角度表达的，体现着压迫―被压迫关系。由于阶级对立而形成统治与被统治两大对立阶级，统治阶级以强制性的方式支配和控制被统治阶级。19世纪，马克思主义为了揭示国家的实质，运用阶级分析方法看待国家，比较关注国家统治，将国家视之为阶级压迫的工具。从政治主体看，国家统治强调统治阶级的中心地位，甚至唯一地位。国家统治是不能由两个对立的阶级分享的。从政治方式看，国家统治强调强制性、压迫性。恩格斯因此将军队、警察、监狱等暴力机器视为国家的支柱。从政治过程看，国家统治强调统治阶级的单向度支配和控制，强调国家政权的稳定。因此，国家统治注重的是政治主客体之间的“关系―地位”，且这种关系―地位是固化的。

进入20世纪以后，“国家管理”的概念使用得多了起来。一方面在于随着社会经济的发展，政府由一种消极无为的“守夜人”的角色变为积极的行动者，国家机器愈益发达，国家管理活动的内容日益丰富。著名德国社会学家韦伯非常注重官僚体制或者说科层制的研究并取得了大量成果，反映了20世纪以来政治生活的变化。与此同时，无产阶级取得国家政权以后也面临着如何运用国家政权管理国家与社会的问题。20世纪50年代，毛泽东就表示，社会主义制度建立以后，国家政治生活的主要内容就是管理问题，也会产生管理者与被管理者的矛盾。因此，与“国家统治”相比，“国家管理”比较注重“方式”，强调国家制度建设和运用国家制度对国家与社会的支配，其内容和形式比国家统治更为丰富。从政治主体看，国家管理主要是执政党、政府。从政治方式看，国家管理注重自上而下的纵向支配和管控，体现着命令―服从关系。政府本身就是一个由不同层级构成的科层制组织体系，并会运用不同方式和手段去支配和管控社会。尽管国家管理强调方式和手段，但其背后仍然强调管理者的中心地位和单向性。

国家治理是20世纪后期，特别是进入21世纪以后大行其道的政治术语。国家治理的流行反映了社会的巨大变化。人类社会生活的复杂性、多变性、相互联系性超出以往的任何时候。一方面，社会迅速进步，不同国家之间在紧密联系的过程中又相互竞争；另一方面，社会进步过程中又面临大量新的问题，这些问题的影响远远超出人们所能想象的范围，引起社会的共同关注，如贫困、贫富差距、战争、霸权主义、恐怖主义、生态等问题。只有解决好这些问题，人类社会才有一个美好的现在和未来。而这些问题的解决需要有新政治思维和认识理念。“国家治理”因此应运而生。

国家治理包含着国家统治、国家管理的因素，但内涵更丰富，更具有开放性、动态性、积极性。从治理主体来看，除了直接执掌政权的国家和管理者以外，还包括大量的非直接执政的政治组织和个人。由于国家治理是一个多层次的体系，即使是一些非政府性的经济组织、社会组织也参与国家治理，或者在国家治理过程中扮演着重要角色。在历史上，与市场相关的经济组织长期没有纳入到国家治理主体的范畴。但随着市场经济在经济生活中的地位愈益重要，与市场经济相关的经济组织，如公司也成为国家治理的重要支点。当今，为数众多的人们都生活在公司组织体系内，遵循公司规则。公司治理对于国家治理具有重要作用。除了经济生活以外，人们还有大量社会生活是通过社会组织进行的。社会组织不仅将分散的个人联接和组织起来，将一个个孤立的为私利而生的“经济人”变为有机体中的“社会人”，而且参与或者推动国家治理。在大量社会生活领域，人们自己直接管理自己的生活，无需政府干预，这就是社会自治。因此，在“国家治理”的话语体系下，政治主体的范畴大大扩展了。尽管核心主体仍然是政党和政府，但远远不止于政党和政府。从政治方式看，除必要的政府强制外，治理更多的是通过引导、协商、沟通、参与来达到治理目的。从政治过程看，除必要的政府单向管控外，国家治理更强调多元互动共治。国家治理成效是国家与社会双向良性互动的结果。因此，国家治理比较强调“共识、合作共赢、良性互动”，国家治理过程是共同解决所面临的问题，共同推动社会进步，而不仅仅是某一个阶级的统治权，也不仅仅是政府的单一行为。因此，与国家统治、国家管理相比，国家治理更强调治理过程和绩效。

从国家统治、国家管理与国家治理三个术语看，它反映了人类社会的进步，国家治理这一术语将人类政治认识提升到一个崭新的境界。

国家治理与中国特色社会主义理论话语创新

▲改革开放35年来，中国共产党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义事业发展的强大动力。