熊万胜：新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型

摘要：新户籍制度改革的着力点不在于将户籍与各种社会福利剥离开来，而是赋予常住人口依据居住证享有更多社会福利的资格，事实上强化了户籍制度的社会治理功能。通过“社会治理论”的视角来理解新型户籍制度的功能可以看出：我国户籍制度功能转型的主要内容是从以工业化为目标的社会管制制度，转变成一种以新型城镇化为导向的社会治理制度；新户籍制度的主要功能是在城镇化的时代重建社会秩序、完善国家治理体系，具体体现在引导人口流动、完善地方社会福利分配和支撑地方社会治理等方面。

关键词：户籍制度改革 新型城镇化 居住证 社会治理

一、问题与分析框架

旧的户籍制度确立于1958年，新的户籍制度预计建立于2020年，因此，本次户籍制度改革将是一次跨越60多年历史的制度转型，意义重大。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)应是这个转型过程中最具系统性的文件，《意见》提出：“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”然而，这种“新型”的户籍制度并没有取消户籍，在保留了户籍制度的同时还增加了居住证制度；在保留了户籍制度与地方性社会福利挂钩的同时，也将居住证与地方性社会福利的享受资格挂起钩。这样的改革思路引发了很多的讨论，有乐观有失望。本文的问题是：对于当代中国户籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期发展理论与现实之间更加多元的关联。

目前，对于旧户籍制度主要功能的解释，学术界主要是从户籍制度与工业化导向所需要的人口与社会管制的角度展开的，而对于新户籍制度改革的对策和期待主要是着眼于如何给予人口流动更大的便利。如果把对旧户籍制度功能的主要分析框架简称为“社会管制论”，对于新户籍制度功能的期待可以概括成“自由流动论”。现在看来，“自由流动论”并没有建立足够的解释效力以接替“社会管制论”对我国户籍制度功能的理解。

“社会管制论”立足于户籍制度的形成史。建国以来的工业化导向极大地塑造了我国的基本社会经济制度，形成了城乡二元分割体制①，包括城乡分割的人口管理制度和福利分配制度。一种经济战略之所以能如此彻底地影响到整体社会制度和结构，是因为这种工业化战略是在四个现代化的框架下整体推进的，也即工业、农业、交通运输和国防现代化②，这可以认为是我国发展战略的第一次“四化同步”。

蔡认为，1958年以后形成的户籍制度的出发点以及制度特征有两方面：限制农村人口流动、确保城市人口基本生活必需品和社会福利的供给③。实际上，还必须谈到户籍制度的社会管制功能，1956年的第一次全国户口工作会议明确指出，户口的作用包括：“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”④这表明户口的社会管制功能包括：身份证明、统计和安全。确保城市和工业发展、限制流动以及社会管制可以视为前三十年户籍制度的主要功能，这些功能都与国家快速推进工业化的战略意图有关。

这种人口和社会管制制度与计划经济体制相匹配，在事实上重构了一种工业化时代的身份社会，并沿着“家庭―出身―身份―秩序―控制―分配”的逻辑线索强化其结构和功能⑤。随着市场经济改革的推进，这种身份制度越来越不适应社会经济发展的需要，被迫松解。随着人口流动的大规模展开，人的迁徙自由事实上获得了很大的发展，社会控制与户籍制度之间的关系也在趋于淡化，“社会管制论”已经越来越不能解释中国户籍制度的现实。但是，户籍制度的形式和内涵仍然在很大程度上继续存在，妨碍了人口的自由流动⑥，出于改变这种现状的现实关怀，以及更新旧解释框架的学术目标，学者们对于改革后的中国户籍制度实践给出了新的解释和新的预期，由此形成了一种可以概括为“自由流动论”的分析框架和价值诉求。持这种观点的研究者希望，新的户籍制度或身份管理制度将能适应人口的自由流动，将剥离户籍的社会福利内涵作为农民工市民化的前提条件或主要手段，作为国家的公民应该在国内任何地方都可以享受比较均等的社会保障和公共服务。这是一种十分主流的观点，有关文献汗牛充栋，这里只需略举二三，以说明其核心观点。

比如有学者认为：“户籍制度的改革应当以渐进的途径，按照权利和义务对等的原则进行，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。”⑦希望各种权利和福利应该和户籍剥离，直接附着到个人身上，对于个人的管理应该以身份证系统为中心：“户籍制度改革应尽快废除户籍制度，代之以身份证管理，建立国民信息系统。”⑧也有学者预测：“户籍制度改革将按从小城镇、中等规模的城市，最后到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒的顺序进行；户口的放宽则是按照不同类别的情况和具体人群，渐次开放户口进入；而改革与计划经济相连的传统福利体制，将城市发展从补贴性转到自我融资性机制上面，最终消除户口的含金量，将使户籍制度改革的障碍大大降低。”⑨

本次户籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推动社会保障和公共服务的全覆盖，就这一点而言，已经取得了很大的进步⑩。但是，户籍与居民福利和公共服务的关联依然受到保护，实际上，国家也希望以此为吸引，让更多的外来常住人口转为城镇户籍人口，从而降低社会治理的复杂性。身份证制度也不能完全替代户籍制度的社会治理功能。更为直接的是，国家将严格控制城区人口500万以上的特大型城市的人口规模，实际上，也将这些城市是否应该放宽户口的讨论做了结论。

“自由流动论”对户籍制度功能的期待与现实情况之间的差距已经很明显，为此，笔者提出一种略有不同的分析框架，认为我国的户籍制度演进正在将一种以工业化为目标的社会管制制度转变成一种以城镇化为导向的社会治理制度。或者简单地说，对于新户籍制度的核心功能，笔者持一种“社会治理论”。正如国务院副总理张高丽2014年11月在全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议上对户籍制度改革的定性：“户籍制度改革是推进以人为核心的新型城镇化的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”(11)

这个分析框架的内涵有三个方面：第一，在引导人口流动的功能方面，我国的户籍制度正在从工业化为目标转向以新型城镇化为导向，通过更加精细的调控，引导农民进城镇定居，形成和缓有序的跨区域流动态势。第二，在社会福利分配功能方面，认为户籍的社会福利功能将有所削弱，但不可消除；户籍所包含的福利差别将从城乡差别为主转向区域差别为主，这体现了社会治理向下分权的趋势。第三，在社会管理功能方面，强调户籍制度改革是国家治理体系现代化的重要步骤，新的户籍制度是国家治理体系的重要组成部分，具有明确的社会治理功能。这三点内涵在后文中将逐一展开。

二、引导人口流动的功能：从禁止流动到鼓励落户

国家对于人口流动的态度，如果说初期工业化时代以“堵”为中心，那么新型城镇化的时代就是以“引”为重点。引导不同于促进，更非放任，而是试图通过更加精细的调控或治理，鼓励流动人口常住乃至落户城镇，创造一种比较和缓有序的人口流动态势。

(一)从工业化为中心的户籍制度转向新型城镇化为中心的户籍制度

旧的户籍制度形成于采取计划经济的方式推动快速工业化的时期，成为城乡二元分割体制的核心内容。在改革开放前期，旧户籍制度成为渐进式改革模式的重要的制度基础，同时也是异军突起的乡村工业化的重要制度基础，因为户籍界定集体的边界，帮助维护集体团结。在1995年，国家的高层智囊就有判断：“目前我国工业化基本上处于工业化的中期阶段”(12)，同年召开的十四届五中全会将转变经济增长方式写进了决议。工业化要进入新型工业化的时代，“村村冒烟”的乡村工业化道路在战略上失去了意义，旧户籍制度的历史合理性也随之衰减。

随着市场经济体制改革的推进，人口流动大潮乘势而起，中国特色的城镇化道路开始成型。这种不同于传统城市化发展的城镇化现象从沿海发达地区铺向全国，然后再聚拢到长三角、珠三角等若干大型城市带，如此，构成了一种区域间不平衡的城镇化体系，形成户籍制度演进的新结构约束。一方面，大量的农民成为城镇产业工人，却难以享有当地的社会保障、地方福利和公共服务，出现了一种农民工“半城镇化”现象(13)，严重地背离了社会公平的价值目标；另一方面，随着全球经济发展趋缓，国内经济增长方式转型受阻，各地地方政府病急乱投医，将“经营城市”和“土地财政”策略运用到极其危险的极致，形成一种要地不要人的“土地城镇化”现象(14)，提出了如何更加合理地扩大内需确保经济发展的现实要求；再一方面，城镇化形成高度不平衡的区域格局，欠发达地区的城镇和乡村逐渐失去活力，已经由衰而乱，发达地区的城镇和乡村人满为患，可能由杂致乱，危及城乡社会秩序和国家长治久安。

对于中央政府来说，采取怎样的城市化道路，将公平与效率、经济与社会更好地结合起来就成为顶层设计的关键考量和紧迫要求。随着科学发展观的提出，“新型城镇化”概念逐渐形成并进入社会各界的观念交集(15)，基本的共识是，新型城镇化应该允许大中小城市和小城镇的协调发展，应该照顾不同区域的均衡发展，应该有利于帮助流动人口实现市民化，应该有利于可持续发展。这些共识在近几年中进一步凝聚成“以人为核心的新型城镇化”的理念，进入新一届中央领导班子的施政方略中。

“以人为核心的新型城镇化”要求改变旧的户籍制度。户籍制度改革也是新型城镇化战略的核心内容，实际上《意见》的几乎所有内容在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)中都已明细列出。但是，新型城镇化希望不同区域大中小城市和小城镇实现协调发展，实行差别化落户政策，这实际上就必须为人口的流动设置闸门和分流装置，不可能要求所有的城市都同等开放、接纳人口的自由流动。所以本次改革的目标是很谨慎的：促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口“有序”实现市民化，“稳步”推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这显然不是以个人权利为中心的户籍制度革命，而是在新形势下继续以国家的整体发展为出发点的户籍制度改良。

(二)形成更加和缓有序的人口流动态势

当前中国社会中的人口流动，是低序、高速、大规模和长距离的，这对于中国乃至全人类来说，都是一种全新的经验。这应该成为中国社会的一种常态吗？抑或是要让一种比较和缓的人口流动成为新常态？这是本次户籍制度改革必须思考的基本理念或者理想问题。本文的看法是，本次户籍制度改革的意图不是为人口流动添加动力，而是试图形成一种更加和缓有序的人口流动态势。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中对这个目标的描述是“促进人口有序流动、合理分布和社会融合”。(16)

1.鼓励流动人口常住或者落户

在鼓励定居和为人的流动创造更加便利的条件两者之间，户籍制度改革试图形成一种平衡。如果对比2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和2014年的《意见》，可以看到国家政策意图的日趋明晰。在2006年的文件中提出了“公平对待，一视同仁”等五项原则，提出要尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，