吕德文：灰色治理与城市暴力再生产――鲁磨路“城管”实践的机制分析

摘要：与西方经验不同，近十多年来中国城市暴力的兴起并不是城市共同体失败的征兆，也不是简单的暴力犯罪的法律问题，而是特殊的城市治理机制的产物。在灰色治理中，城市空间实践塑造了大量的灰色地带，半正式行政主导了一线行政，使得权力实践双方保持了微妙的平衡关系。治理者与被治理者之间虽然是一种非对称性关系，但是，权力实践是有节制的、柔性的，被治理者也有自主性空间，他们之间的跨边界关系呈现出联盟、妥协、抵制、攻击等共存的混杂状态。灰色治理过程主要包括保护性协商机制和边界改变机制，在组织调控加强、媒介动员等情况下，治理者与被治理者之间的顺从模式可能无法支持，继而相互攻击主导了跨边界关系。在这种情况下，灰色治理再生产了城市暴力。

【关键词】灰色治理城市暴力过程-机制分析城管

一、城市暴力的兴起

（一）城市暴力的现状

进入21世纪以来，中国城市在社会治安、城市管理、征地拆迁等领域不断上演暴力事件，2003年震惊全国的孙志刚事件就与治安员乱抓、乱打人有关，仅在2013年，就连续发生了湖南临武城管打死人以及延安城管踩人等恶性事件。统计数据显示，从2000年到2012年，全国的社会治安形势持续恶化，全国公安机关刑事、治安案件的立案数逐渐上升，全国法院刑事案件的收案数也在稳定增长（见图1）。据较为保守的估计，全国群体性事件从1993年的1万起增加到2004年的7.4万起，年平均增长17％；参与人数由73万多人增加到376万多人，年均增长12％；其中，百人以上参与的由1400起增加到7000多起。2005年群体性事件一度下降到5.7万起，但从2006年起又上升到6万多起，到2008年达到了9万多起，而到2011年群体性事件的爆发已经比2008年又翻了一番，达到了18万多起（应星，2012）。然而，国家统计局全国群众安全感抽样调查的数据显示，群众安全感指数一直很高，并呈持续升高的趋势（见图2）。一些民间调查数据也证明了这一点，群众的社会安全感一直较为稳定①

从城市暴力的全球经验来看，中国的状况或许是独特的。从2001年到2010年，除了2005年和2006年有波动外，美国的犯罪率持续下降，其中大城市如纽约在控制犯罪率上卓有成效②。事实上，上世纪90年代以后，欧美的犯罪率都在持续降低，2005年是美国国内自1991年以来的单年最大升幅③。欧洲也呈现犯罪率下降的趋势，至少是趋于平稳，调查并未发现敏感街区犯罪率上升的情况。但公众安全感并没有上升，城市暴力也未成为过去式。

（二）理解城市暴力的两种思路

在学术界，“城市暴力”并没有统一的概念界定，其内涵随着城市暴力现象的不同表现而逐渐变化。20世纪80年代至90年代，“城市暴力”一词常见于媒体和政治言论中；90年代末期，“失序”或“城市不安全感”取而代之；后来，这两个词也被束之高阁，继之而起的是“骚乱”一词（博迪-根德罗，2010：4）。总体上看，城市暴力可看作是是一系列状况的混合体④。一方面，它反映了城市管理，尤其是社会治安管理的成败问题；另一方面，它反映了作为实体的城市本身受到威胁，人们对城市所代表的发展进步、“城市使生活更美好”等哲学内涵产生了怀疑，城市共同生活变得不可能。在这个意义上，城市暴力不仅仅意味着暴力现场主要发生的城市空间，还意味着暴力生动地体现了人们对城市所代表的现代性的复杂态度。如果说犯罪率通常被当做衡量城市管理水平的标准，那么，公众安全感往往意味着人们对城市及其管理者的态度。

比较来看，在城市生活早已成为现实的西方国家中，城市暴力主要反映的是城市共同生活的失败。这种状况或许与宏观结构有关，欧美发达国家已经完成了城市化，城市暴力反映了城市内部各阶层和群体冲突，比如城市边缘空间和边缘群体所构成的街角社会（怀特，1994）的治理问题。因此，城市政治经常体现为“城市增长机器”与“原始的城市”的冲突，城市的社会生活以一种消极、起反作用的方式出现，反对商业精英所定义的变化、增长和进步（Castells， 1983：326）。针对这种结构性矛盾，只要市政当局采取合适的反暴力行动，城市暴力就会显著减少⑤。

因此，西方学界普遍将城市暴力当做是城市共同体失败的象征，内含对现代性尤其是现代城市治理背后国家权力的批判。一些暴力事件如“公民不服从”运动，很难用法律来定义，而恰恰是法律权威严重缺失的征兆（阿伦特，2012a）。骚乱则反应了城市居民的未来不确定感、身份焦虑等“道德恐惧”和不安全感。在这个层面上，城市暴力反映了城市共同体的解体，以及城市共同生活的失败。因此，对城市中结构性矛盾的“以暴制暴”治理，并不意味着城市共同体的重构，反而有可能是城市精英在“城市增长机器”理念下对“街角社会”的排斥。

罗洛・梅（Rollo May）直截了当地把暴力称作是一种无能为力（impotence）的疾病症状，表现为无能、无意义、不公正等等，强调“法律与秩序”可能会毁掉个人的自尊与自重，本身会助长暴力⑥（梅，2013：42，220）。现代西方城市治理具有“无人统治”（ruled by nobody）的基本特征，通过法律、行政等复杂的官僚系统统治，没有人可以被认为是负责任的（阿伦特，2012b），它是一种纯粹“客观的”、系统的、匿名的暴力。既然城市治理，如“零容忍”、社区警务等反暴力行动本身是匿名的，那么，它所激起的民众的反应也是没有目标的，仅仅是恐惧的自然流露而已，典型地表现为骚乱。

但对于全面城市化刚起步的中国⑦，城市暴力的底色仍然是城市治理问题。既有研究表明，中国城市暴力主体是新生代民工，其暴力活动动机是融入城市⑧，中国城市暴力是边缘人群融入城市的强烈意愿与城乡二元结构之间的剧烈冲突的表现。具体而言，“中国式的城乡二元结构”通过避免形成城市内的二元结构来保证城市化的质量（贺雪峰，2013），但这客观上限制了人们在城市自由生活、工作及参与城市发展的“城市权利”（陈忠，2014），由此产生了农民工城市融入困难的状况。

不过，这一底色并不能忽视“城市共同体失败”意涵的融入，这给合理解释中国的城市暴力现象造成了挑战。近十年来，众多的城市暴力事件与“新民权运动”相伴随，由于媒体和一些公共知识分子的深度介入，发生在一线执法人员与民众之间的暴力事件，往往被赋予社会抗争的内涵（孙玮，2008；吕德文，2012）。这些暴力事件即便一开始只是普通的治安或刑事案件，也很容易被纳入“新民权运动”范围内，成为“公民不服从”的象征⑨，从而赋予城市暴力活动反抗城市共同体生活的政治色彩。

（三）如何认识中国的城市暴力现象？

无视中国与西方的城市暴力在性质上的根本差异，从城市共同生活失败的角度来解释中国城市暴力的兴起是不符合现实的。城市暴力迅猛增加与群众安全感指数高的悖论现象，恰恰说明城市充满希望。另外，与西方社会反抗城市共同体生活方式的抽象暴力活动目标不同，绝大多数中国城市暴力具有明确的目标指向，绝大多数一线执法人员与民众的冲突都属于利益相关者的利益表达范畴。在中国城市一线治理场域中，暴力实施者面对的不是“无人统治”的官僚系统，这些暴力事件可以轻易锁定特定的地方政府和官员，官僚体制内部也可以迅速做出反应，中国的城市暴力在某种意义上是对权力的肯定，而非批判。这种状况倒是印证了阿伦特（2012b）的一句名言：“权力的每一次减弱都是对暴力的公开邀请”。反过来说，要对暴力进行有效控制，就应该增强或规制权力。

尽管与西方语境中“城市共同生活如何可能”的哲学问题不同，中国城市暴力更具有城市治理的现实色彩。但是，“社会问题”研究路径表明，中国的城市暴力又不仅仅是城市管理的行政问题，因此它不可能只是暴力犯罪范畴内的法律问题。对于中国城市暴力这样一种独特的混合状态，应该寻找一个中间路径来解释。

中国城市暴力的混合状况，很大程度上是由混杂的权力认知导致的。绝大多数暴力事件是社会治安问题，但只要涉及到“官民”冲突，就容易将之转化为“政治暴力”事件。尤为吊诡的是，一些控制暴力的权力实践本身也在再生产暴力，这更容易导致对权力的批判。这就产生了一个矛盾，人们既希望通过强化权力来加强城市管理，又希望规制甚至取消权力来避免伤害民众权益。这种复杂性和分裂性迫使国家与社会关系的调节，国家不能简单地视作是相互竞争的社会诉求的仲裁人，它本身也卷入到现代城市系统中。城市治理意味着，城市政治的核心不再是“谁统治”的问题，而是城市系统中的各个社会力量（尤其是边缘群体）如何协作达成共同目标的问题。城市治理为认识当前中国城市管理中国家与社会关系的调节及变化当中的权力实践开辟了一个全新视角，也为机制分析的路径提供了可能。

二、城市治理的机制分析

（一）国家与社会关系中的城市暴力

城市治理是在国家与社会关系中展开的，而暴力是两者关系的终极表现。在理想类型上国家是垄断暴力的唯一合法机构（韦伯，1997：730）。但是，诺斯、瓦利斯和温格斯特（2013）认为，基于这一假设的研究路径是错的，历史上大部分国家的暴力分散于社会中，没有一个社会能够以完全消灭暴力的方式来解决暴力问题，至多能对暴力加以控制和应付；社会秩序的特征与对暴力的限制和控制有密切联系，自然国家通过支配联盟来控制暴力，暴力成为主要群体间议价系统的一部分，权力开放社会是通过制度来控制暴力的。从“国家的实践”（practice of the state）的角度上说，诺斯等人的判断无疑是正确的，国家是分裂的而不是铁板一块的，国家只是其所要统治的边界内组织混合物中的一个组织，社会中的不同单元“使用微妙或并不微妙的奖惩――有时包括彻头彻尾的暴力――试图达到其目的”（米格代尔，2013：12），在争夺社会控制的过程中，一些国家并没有面临强大军队的反抗，但即便是来自那些分散的、小型社会组织的微弱抵抗，国家也并不容易战胜，因为很少看到有国家能成功建立统一有效的规则（米格代尔，2009：185）。

米格代尔和诺斯等人的观点，为城市暴力的分析提供了一个完整的思路，具体而言，它包括以下几个内容：第一，暴力是解释城市治理的核心。韦伯式假设，即在一个明晰的、广为理解的规则的约束下，政府垄断了合法使用暴力的权力，虽然不能成为分析城市治理的前提，却是城市治理分析的核心内容，因为没有一个市政当局不致力于合法地垄断暴力。但城市管理的规则本身充满争议，尤其是涉及到官民冲突时。第二、国家具有双重性，由观念和实践两个元素构成，观念上的国家意味着公共机构和人员与其它私人群体之间存在明确的社会边界，但从国家实践上看，社会、国家、社会与国家间实际的结合点、联系（engagement）和分离（disengagement）构成了支配与反支配的权力竞技场（米格代尔，2013：107），它们之间的界限往往是模糊的。在实践中，城市治理并不是单一中心的，那种国家或市民社会一体化的观点是不合时宜的，市政部门本身就是分裂的，社会也越来越具有异质性，分裂的权力实践与多样的社会在街头共同塑造了相对独立的“边界”。第三、关系机制是把握城市暴力生产的关键。人际暴力是关系的特征，而不是个人的特性；所有社会关系都涉及某些非对称性，且小规模的顺从诉求斗争一直存在；在政治危机中，暴力犯罪的上升不是因为人们相互攻击，而是因为这种危机动摇了对现存的顺从模式的支持（Gould， 2003；蒂利，2008：19）。城市暴力的兴起说到底是既有国家与社会间关系模式的改变所带来的，