江必新 邵长茂 ：论国家治理商数

国家兴亡，在一定程度上取决于国家治理商数的高低。本文拟题其宏旨，力求证成，使其服务于中国治理现代化的大业。亦望在国家层面斟酌研用，以编制“各国治商①报告”等方式占领国际治理话语权乃至价值体系制高点，并以诸如编发“各地治商报告”等方式科学评价国内各地政绩，促推治理水平精进。

一、国家治理商数的含义

(一)国家治理含义勘正

厘清国家治理的含义，是界定国家治理商数的前提。国家治理有两种不同的理解：一是新词旧意，认为国家治理与国家统治、国家管理的实质是一致的，并无根本区别；②二是新词新意，认为国家治理是对国家统治和国家管理的升级、转型和超越。③比较来看，后者为主流观点。

笔者认为，以上两种观点实难成立：一方面，无论在内容还是形式上，抑或在内涵或者外延上，国家治理都有别于国家统治和国家管理，三者不能等同；另一方面，提出国家治理的命题并不意味着国家统治、国家管理就自动地、完全地消失了，更不消说，未提国家治理之前，世界上就没有国家治理。笔者认为，关于国家治理与国家统治、国家管理的关系，以“层次论”诠释更显妥当。第一，国家治理与国家统治、国家管理是不同的，三者因所在层次有别而不能等同或互用――相对来说，国家治理处在一个意识形态要素更少、技术性要素更多的层次。第二，国家治理与国家统治、国家管理在逻辑上不是非此即彼的排他关系，三者因所在层次有别而可以同时存在。第三，国家治理与国家统治、国家管理也不是因“升级、转型和超越”而形成的纵向替代关系或进化关系。提出国家治理之后，国家统治、国家管理的制度与活动并未因此自然消失；未提出国家治理这个概念之前，国家治理的活动事实上也客观存在。第四，国家治理与国家统治、国家管理之间具有紧密的关联关系，国家治理的理念与实践对国家统治、国家管理都有深刻影响，促推国家统治、国家管理的制度和活动更为科学、良善和文明。

总之，对于“国家治理”来说，其“质”既非西方治理理论的中国化，亦非中国之独创；其“源”既非古代“治国理政”一词的翻版，亦非仅仅属于当代；其“义”既非统治与管理、执政与施政、领导与引领等名词或术语所能涵摄，亦非这些概念的升级和超越。笔者认为，所谓国家治理，是指执掌国家治权的人处理国务的一系列活动和制度的总称。集群而居的人类不论其共同体规模大小都有公务需求，古今中西举凡一国莫不需要治理，由此而造就的包容性、跨域性、普遍性决定了国家治理同统治与管理、执政与施政、领导与引领等概念相比更具一般性。

(二)国家治理商数含义界定

国家治理商数可在两种意义上界定。在形式规范意义上，国家治理商数是以商数形式衡量国家治理水平的数量指标。在实质规范意义上，它是在量化治理思想的锻造下，借助“大数据”和“云计算”技术平台，采用特定的指标体系和计算法则，以量化的形式对国家治理状况作出全面、系统和客观评定的现代治理手段。对这个概念的要点，揭示如下：

其一，国家治理商数的精义是量化治理、循“数”治国。老聃曾言：“治大国，若烹小鲜。”④传统烹饪作为一门味觉艺术，较多地倚仗厨师个人的感觉与经验，因此关键在于“得其人”。如今，因应大规模生产经营的需要，人们对以手工操作为主、带有工艺性质的烹饪有了更多的科学反思和量化努力：在配料上实行定量化、规格化，使之能够实行规模生产和连锁经营；为了在烹调时能更精确地掌握油温而发明和使用测温勺；使用微波炉等现代化设备把某些菜肴的烹调时间固定下来，等等。可见，当代烹饪的关键已经从“得其人”逐渐转向“得其法”，从而使烹饪不仅作为一门艺术而且作为一门科学而存在。国家治理与之同理。经验式国家治理和试验式国家治理⑤有其效用，但前者的缺陷和后者的局限是明显的，走向量化科学治理乃大势所趋。当然，世事的纷繁复杂和瞬息万变以及治理的千头万绪和难以言说使国家治理同其他艺术门类一样很难实现完全量化，但这不等于说国家治理无法纳入量化科学的轨道。事实上我国已经进行了卓有成效的努力和尝试，比如我国根据各方面情况将2013年GDP预期增长目标与CPI控制目标分别设定为7.5％和3.5％，并力求使经济运行处于合理区间，经济增长率、就业水平等不滑出“下限”，物价涨幅等不超出“上限”。在此合理区间内，着力调结构、促改革，推动经济转型升级。通过这样的过程控制实际结果是国民经济增长7.7％、CPI上涨2.6％。⑥这个例子说明，国家治理过程的某些要素是完全可以量化的。国家治理商数就是秉持量化治理、循“数”治国的思想锻造出来的。

其二，国家治理商数的本质是一种现代治理手段。严格地说，未经量化的治理不是科学的治理，量化治理思想和技术运用的程度决定着国家治理的科学化水平。对国家治理的要素逐步予以量化，从而使国家治理的质量稳定下来、提高上去，这是国家治理现代化的不二法门。国家治理商数的本质就是借助“大数据”和“云计算”等技术平台，以量化的形式对国家治理状况作出全面、系统和客观的评定，据此形成或调整国家治理的决策和行动。可见，这是一项全新的国家治理手段。

其三，国家治理商数的表现形式是商数。商数是“一数除以不为零的数的结果”。⑦以商数为表现形式意味着这项全新的国家治理手段是以数理化作为根基，以精确性作为特征，以计算性作为程式的。数理关系无非合数、差数、倍数、商数以及函数等等，之所以选择商数，至为重要的原因在于：如果把除数视为一个基准值，把被除数视为一个数据值，商数可以视为一系列数据值的比较标准。治理商数(IQ)、情绪商数(EQ)的魅力，源自于“商”字为其点睛，它们成功地运用了商数能够充当个体之于整体的衡量标准的作用。不难理解，就国家治理水平的衡量而言，必然涉及一个指标群的组织，而指标群中的各个指标总体上有正向指标和逆向指标两类，合数、倍数与之相左，差数过于简单，而函数⑧不够直接，最合适的莫过于商数。

其四，国家治理商数有其特定的适用范围。国家治理商数是以商数形式衡量国家治理水平的数量指标，但是国家治理水平是一个非常复杂的概念，其中不仅涉及的要素非常多，而且有些是可以量化的，有些则难以量化。建立国家治理商数这个概念的一个前提是必须对其适用范围有一个清醒认识，避免过度量化而形成一种机械主义的治理模式。国家治理商数所涉领域虽然是一个具有多元性、多层次性、多面向性、多维度性的复杂系统，但总体上可解构为低阶、中阶和高阶三层结构。低阶系统位于金字塔结构的底层，其涉及的物理要素和化学性质相对确定，具有可以精确描述的性状，可以取得相应的参变量，比如国家治理所涉及的人员、物质、经费等。中阶系统位于金字塔结构的中层，所涉及的要素有一部分可以定量，称为中阶系统；另外的部分只能定性，称为定性中阶系统。将二者结合起来，就构成了国家治理领域的基本元子。比如，十八届四中全会提出的作为全面推进依法治国总目标的“法治体系”，即为适例。高阶系统位于金字塔结构的顶层，主要由抽象的原则、方针、主线、政策等构成，⑨其特点是难以通过数理方法精确计量，而只能求助于现代模糊数学和灰色系统理论适当予以刻画。可见，国家治理商数的适用范围是低阶系统和定量中阶系统，以及可以通过现代模糊数学和灰色系统理论适当予以刻画的部分。

(三)国家治理商数与相关概念的关系

与国家治理商数相关的概念，有“国家治理评估”、“国家治理评价”、“国家治理指数”、“公司治理商数”等。除了“公司治理商数”，⑨其余概念在本质上都是伴随西方治理理论兴起而出现的一种评判国家治理状况的标准。对于这些标准，根据欧盟统计局的一个研究项目，在被关注的550多家(篇)关于民主、人权和善治的发起机构和文档中，有170个被认为作出重要贡献，有45个已发展出经得住时间检验的评估方法和指标，被经常用于经验研究和政策文本。(11)其中，影响较大的有联合国开发署负责的“治理指标项目”(Governance Indicators Project)、世界银行负责的“全球治理指标”(The Worldwide Governance Indicators)(12)等。

从性质判断，国家治理评估、国家治理评价、国家治理指数与国家治理商数一样，都是量化治理思想和技术的实际应用。所不同者，已有的评估标准的重心在一个“估”字。国家治理商数的重心在一个“商”字。“估”，是“对事物的价值或数目等大概的判断”；(13)“商”，是“一数除以不为零的数的结果”。(14)尽管同处量化治理框架之下，国家治理评估、国家治理评价、国家治理指数在很大程度上只是一个大概估计，因此是粗放的和感性的；而国家治理商数则较多使用了逻辑和运算，因此是精致的和理性的，进而更为可靠。这也解释了国家治理评估领域的一个乱象，即现有的治理指标体系林林总总、层出不穷，却又彼此矛盾、相互掣肘。目前可供使用的综合性治理指标大约有150种左右，单项指标则数以千计，并且新的治理指标体系还在不断涌现。(15)然而，根据联合国开发署的一份发展报告，用于测量的各种评估项目目前面临着巨大困境，即基本上不存在互不矛盾的测量工具，(16)从而不可避免地导致对一国治理情况的评估结果因机构、方法不同而各异，甚至截然相反；并导致国家评估结果的客观性、公正性和权威性一直受到严重的怀疑，甚至加剧了有关国家之间的政治外交隔阂。(17)客观地说，这个困境是既有评估标准的先天不足导致的，由于它的重心是一个“估”字，其自由裁量空间过大，以至于既难以找到客观的基准和方法用以相对准确定位，更难排除“西方观念”的影响和干预而做到价值中立。

国家治理商数则不同，尽管它也难以做到完全量化，但由于其内核是用逻辑和运算打造的，因此能有效地克服国家治理评估的先天缺陷，以更客观、更可靠、更精准的量化技术服务于国家治理现代化之伟业。之所以作出这个判断，是因为国际上既有的评估工具往往采用的是“指标体系”+“项目运作”的模式，即在一个评估项目之下，对不同指标进行评测，然后综合评估。尽管也离不开逻辑和运算，但其核心不是逻辑和运算，而是评估。由于国家治理商数的内核为逻辑和运算所打造，因此，国家治理商数是对已有治理指标体系在核心环节的创造性改进，其先进性在于内核为逻辑和运算所打造，其科学性为“大数据”和“云计算”等技术平台所保障。

二、国家治理商数的价值

创制国家治理商数，是从经验式、试验式国家治理向量化治理、循“数”治国转变的技术性支撑和基础性工程。具有非常显著的理论和实用价值，这些价值在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化这一进程中尤为重要。

(一)测定国家治理现代化程度的量化标尺，在权威性和解释力方面具有明显优势

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标，并要求，“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。(18)由此，提出了一个非常重大的现实问题，即国家治理现代化程度的测定标准是什么?详言之，到2020年，根据什么标准、采取什么方法判断改革是否取得决定性成果，是否形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，各方面制度是否更加成熟更加定型，从而有根有据地、客观而非主观地宣告我国实现了国家治理的现代化?

可以想象，