罗大蒙：社会发育与管控型治理――我国乡村治理面临的挑战

摘要：传统中国的宗族自治、新中国成立后的人民公社体制和现行的"乡政村治"，在内在逻辑上都把普通民众看作被管制的对象，认为他们没有实现自我管理的素养和能力，必须借助于宗法权力或国家权力对他们的行为进行严格规范，这样才能保证社会的秩序。这与基层民主的要义是相违背的。随着农村民间组织的发展和农村居民民权意识的彰显及民主能力的提高，他们对自治提出了更高的要求。但这时国家权力还并没有从村域退出的迹象，依然习惯于按照传统治理模式对村庄实行行政控制。因而，控制的惯性与自治的期盼之间便发生了矛盾，由此给村庄治理结构转型造成极大的困难。

关键词：社会发育；管控型治理；乡村治理

一、管控型治理：我国乡村治理的内在逻辑

自秦以降，废封建、置郡县，我国形成了高度中央集权的政治体制模式，但皇帝及其官僚系统的权威却仅仅延伸到郡县一级，县域以下的广大乡村地区却遵循着另一套治理逻辑。正如秦晖先生所概括："国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。"也就是说，在传统中国，国家的行政机能并没有深入的渗透到乡村日常生活中，乡村治理权力是掌握在建立于血缘基础上的宗族手中，宗族组织对乡村的治理，相对国家政权组织而言，构成了一套自治体系。王先明、张静、徐勇等人的研究也验证了这一结果，他们共同认为，传统中国的治理结构是由两个互不干扰的部分构成，它的上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统；它的底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。在乡村社会，以宗族为代表的地方性权威对地方的治理并不需要来自国家官制系统的正式授权，他们的治理权威更多的来自于他们通过介入地方公共事务、承担地方公共责任而形成的"公共身份"。

进入近代以来，在西方列强的步步紧逼之下，古老的清廷也开启了现代化的进程。与现代化并行的，则是由传统国家向现代民族国家的转变。现代民族国家的建构需要形塑"国民"对"国族"的认同以及忠诚。而传统中国，官制系统和地方系统形成了上下分治的治理体系，地方民众除了赋税徭役之外与国家很少打交道，乡村民众对宗族及乡绅等地方性权威具有更多的认同，而却鲜有国家意识，正如徐勇所言，"就一般民众而言，个人生活和交往关系由内向外：个人-家庭-家族（扩大了的家庭）-地方-国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。"因而要推进现代民族国家建设进程，必然要重塑乡民对国家的认同意识。而要对古老中国乡村的民众进行思想的改造，无疑，最直接、最有力的方法无过于把国家权力的触角直接深入到乡村，打破传统的宗族自治模式，在乡村地区建立起官制系统。清末新政的"地方自治"便是试图做这一努力的改革之一。"地方自治"的真正目的"并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置"，晚清帝国试图在县级以下设置行政官制，设立乡官，把地方权威纳入国家官制的控制范围，"使地方权威成为服务于国家目标--征兵、收税、进赋--的组织机构"。清廷的这种努力伴随着其覆亡而不得而终。随后进入短暂的民国时代，中华民国作为一个建基于上层的政权体制，也认识到通过国家权力对乡村社会的渗透，而实现对乡村的整合，对建立一个现代民族国家的重要性。因而，民国政府加大了深入乡村社会的力度，力图建设县-乡-村的基层政权组织体系，从而取代乡村社会的宗族自治性组织，并以此动员起更多的社会资源，以满足国家现代化的需要。1928年，国民政府统一北方后，把在乡、保所在的村镇设立的区级组织（区公所）正规化，成为县政权的分支机构。国家还通过制定法律政策的方式承认村长、村副在村庄里的治理权威，力图使乡村社会与政府之间保持行政隶属关系。"当国家政权确认政府与乡村社会之间联系的中介人是区公所职员和村庄领袖之后，原来作为国家与乡村中介人的'地方'的职权大为削弱了。"由于乡村权威的官僚化，传统宗族及乡绅的"公共身份"转变为"公职身份"，其权威来源也由民间转向官僚系统，而新的乡村权威由于不再需要从乡村社会寻求合法性支持，在执行国家摊款任务的同时，也进一步向乡村榨取资源以谋取私利，致使国家政权建设逐渐陷入了"内卷化"的泥潭。但这一时期，乡村社会的宗族制度并未被彻底改造，仍然是村落内政治权力的"文化基础"。民国对乡土社会的渗透以及对乡土社会的整合实际上要借助宗族组织和地方乡绅来完成。因此，我们把这一时期依然划归为宗族自治阶段。

解放之后，新中国开启了另一轮新的基层政权重建计划，宗族组织以及宗法制度在共产党领导的社会主义改造运动中被作为封建的、落后的甚至反动的组织而被基本消灭，"族权被废除，宗族的族长等宗族领袖被当作地主阶级打倒。族田被没收后分配给贫苦农民，祠堂不再是举行宗族活动的地方，而是改做办学、办公甚或住家。宗族的各种仪式、生活习俗统统被视为封建社会的糟粕被禁止和废除，一切与宗族有关的象征性符号，如族谱、祖宗牌位、菩萨等实物，都被当作是'四旧'而被销毁。"至此，传统中国乡村的宗族自治在外在形态上已经不复存在。伴随宗族制度的废除，共产党要完成国家政权建构任务，实现对乡土社会的整合，还必须要建立起另一套乡村治理体系，而新的治理体系必然是国家政权在乡土的延伸。中国共产党一方面把原先散落于乡村社会的治理权力收归国有，另一方面却又通过"政权下乡"、"政党下乡"、"行政下乡"等一系列过程，把国家权力的触角直接深入最基层的乡村社会，以至村民的日常生活都会受到国家权力的滋扰。政社合一、政经合一的人民公社体制及"三级所有、队为基础"的村庄组织体制正是这一过程的典型反映。乡村两级体制的建立已把乡村治理权完全收归国有，乡村便没有了自主性，以至农民日常的生产、经营、居住、迁徙等活动都掌握在基层政权手中。及至人民公社体制废除后，虽在广大农村实行了村民自治制度，农民享有了一定自主权，但国家权力并没有随之退出，相反却通过在村庄设立村党支部，并加紧对村委会选举的控制，加速了村委会的行政化趋向，农村治理依然是国家政权主导之下的"村民自治"。这种以党权和国权为中心的乡村治理模式保证了中国共产党现代国家政权建构任务的完成，也保持了农村地区的长期稳定，稳固了共产党的执政地位。但村委会组织日益严重的行政化趋向，使其与村庄利益逐渐分离，从近几年村民在村委会选举中的冷漠态度可以看出，广大村民对作为国家权力下延的村党委和村委会已失去了基本的认同。由此观之，国家试图通过村党委和村委会对农村地区控制的努力在短期内虽会取得明显的效果，但从长远来看，这一意愿恐怕会事与愿违。村"两委"的官僚化以及谋取个人利益最大化的取向使其在公务和私务之间不会做出区分，利用公职谋取更多的私利是其最理性化的算计。这是否会导致新一轮的"国家政权内卷化"还不好做出判断，但不可否认的是，村两委的营利性趋向会侵蚀国家政权的根基，进而影响基层民众对国家政权的认同。

综上言之，宗族自治模式实际上是宗族长老依靠宗法伦理进行自治，宗族长老在村庄治理中拥有绝对的权威，村民并没有参与村务决策的权力。而新中国成立以来实行的人民公社体制及现行的乡政村治模式，国家拥有绝对的治理权力，普通民众的权利需求并不能真正得到保证。这两种乡村治理模式的内在逻辑是一致的，即认为普通民众只可能是被管控的对象，而缺乏自我治理的素养和能力。这二者同样也面临着共同的内在缺陷，即随着民众民主意识的提高会出现对现行体制的反叛，他们会在体制之外寻求更多的认同，在宗法制度下的表现就是他们冲破宗法的藩篱寻求一个人人平等的社会，最终宗法被铲除，民权取得胜利。而人民公社对人的个性的极大束缚，长期被压抑的个性具有内在的伸张冲动，一旦体制有所松弛，他们会爆发出极大的能量，而把体制推翻，建立起新的体制模式。20世纪七、八十年代，家庭联产责任承包制的推行，人民公社的解体，以及乡政村治体制的创立，正是民权的伸张而对体制做出的反应。乡政村治模式本是人们为了解决人民公社退出乡村场域后的"治理真空"问题而进行的制度设计，它本身就孕育着民众要求乡村民主治理的美好愿望，国家也看到了农民的这一创造对稳固国家政权的极大好处，因此国家便顺应了民众这一需求把其制度化，并通过立法的方式确定了村民自治制度的法律地位。然而被体制化的村民自治并没有给予民众的自我治理能力更多的信任，国家权力的触角时常会深入到自治领域，村民自治也被纳入了国家权力强力控制之下。面对这一状况，民众也必将会爆发出极大的权利需求，要求回归村民自治的本质，实现以民权为中心的治理会成为未来乡村治理的主要取向。

二、社会发育：民权的彰显与农村民间组织的发展

传统中国的宗族自治、新中国成立后的人民公社体制和现行的"乡政村治"，在内在逻辑上都把普通民众看作被管制的对象，认为他们没有实现自我管理的素养和能力，必须借助于宗法权力或国家权力对他们的行为进行严格规范，这样才能保证社会的秩序。这种思维逻辑在传统中国时代和计划经济体制下是可以理解和接受的，也没有人会妄图自己当家作主，少许的反叛也会被认为是离经叛道，注定得不到民众的支持。而人民公社的废除、计划经济的解体以及改革开放的推进和市场经济的确立，西风东渐，沉睡多年的民智得以沐浴改革的春风而渐次开化，公民权利意识和权利诉求也得到了极大的彰显。新生代的农民接受了新式的教育，在外出务工的生活中也习得了一些新的观念，农民的思想意识得到了自我改造。而在国家权力的推动下，推行了多年的村民自治制度，农民参与到了村委会的选举中，虽然存在着众多流弊，但不可否认的是，这些民主实践却极大的锻造了民众的民主能力和塑造了广大农民的民主意识。在民主实践的舞台上，部分地区的农民为了维护自身的权益，开启了一个个的民主创造。如在九十年代初，吉林省梨树县的农民富有创意的提出了"海选"村委会，山西省河曲县的农民也创造了"两票制"选举村党支部的做法，安徽省岳西县莲花乡腾云村也率先把"竞选组阁"引入了村委会的选举等等。农民对当家作主的渴求已不容小视，农民在实践中的民主创新精神不仅拓宽了理论研究的视野，同时还促使"草根民主"理念在广大农村生根发芽。农民民主能力的提高和民主精神的锻造是现代民主政治发展的必然结果，同时也会促进我国基层民主建设深入推进。

基层民主的要义也正在于尊重基层民众的创造和顺应民众的民主需求，国家权力从村庄领域退出，还村域社会以真正的自主性，是实现基层民主和基层自治的必然要求。而如若在民众民主意识极大彰显的情况下，党和国家依然习惯于对村庄治理事务进行过多干涉，不仅不利于村庄的治理，且会危及国家政权在乡村统治的根基。因为长期被压制的民意一旦爆发，将会危及到国家稳定。因而，党和政府应当适时鼓励基层民众的创造，并予适当的引导，对于好的经验和做法可以通过政策法规的形式予以肯定，促使其制度化。

具有现代公民意识，并受到民主实践锻炼的我国农民，已经拥有了行使民主权力的能力，民主意识和民主能力的提升也催生了农民要求参与村庄治理的权利诉求。但农民对村务的参与已不再局限于对村委会组织的选举、监督等，而是要求更加切实的民主权利，希望借助于自己的组织而成为村庄权力格局中的一部分，从而能够在村务决策中真正发挥自己的影响。民权的觉醒和表达利益诉求的期望共同孕生了农村民间组织。据2012年中国社会科学院发布的《中国民间组织蓝皮书》指出，农村民间组织形式多种多样，类型齐全，几乎涵盖了农村经济社会的所有领域。虽然目前关于农村民间组织的数量还没有精确的统计，但即使保守估计，我国农村登记和未登记的各类民间组织约有300万个，占全国民间组织的三分之二以上。农村民间组织成为农村社会治理中不可小觑的一股力量。目前活跃在农村社会舞台上的民间组织根据其形成机制划分，大致可以分为自上而下型、自下而上型和官民合办型三类。