周庆智：基层治理――一个现代性的讨论

【摘要】历史地看，基层政府治理是一个建构权威结构和提升社会动员与控制能力的政治现代化过程。就基层治理现代化而言，治理不只是一个制度法治化问题，也是一个制度变迁问题，后者甚至更具有本源意义，因为制度的适应性植根于深厚的历史文化资源之中。通过阐释基层治理现代化在基层的发生学意义，辨别出中国基层的制度变迁在国家治理现代化的历史进程当中的价值和意义，以及在中国民主政治发展中的建制意义，才能明确基层治理现代化的制度环境和发展方向，这包括限制基层权威和分割权力（而不是强化基层权威和积累权力），还权于社群，还权于社会，基层自主治理，扩大政治参与，并将其权力置于社会的监督和约束之下。

【关键词】基层治理；现代性；制度变迁

基层治理不只是一个制度法治化问题，也是一个制度变迁问题，后者甚至更具有本源意义，因为制度的适应性植根于民族性深厚的历史文化资源之中。“一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面”。因此，从基层正式制度变迁层面上，来思考基层治理从传统向现代的转变及其复杂性和适应性问题，事实上是一个“现代性问题”，而且这个问题从来都是一个不见得有什么共识但又非常值得深入阐述的问题，因为这是治理现代化的应有之义。

任何国家治理都是基于本土的历史文化资源上，任何国家治理都是基于传统和历史之上的治理。换言之，任何的治理都不可能是某一种具有普适性模式的翻版，也就是说，治理是“地方性”的―――民族的、地域的、地方的，在这个意义上，地方性是治理的本质，治理面对的只是地方性的事实，但它并不否认另一个事实：治理对民主制度建构具有一般性意义―――民主性、法治性、多元性。换句话说，相对性是指治理的地方差异性，但现代治理则是基于一般性的制度意义之上。

一、现代性与政治现代化

对于政治现代性的讨论，本文是在这样一个意涵上展开的，亦即所谓“现代性”，是指传统政治向现代政治转型过程中，发生的制度变迁或转化，其内涵包括现代权威的建构、政治参与的扩大、国家与社会关系的权利意涵等方面。因此，本文把所谓现代性的讨论集中于基层制度变迁或转化上，试图阐述基层政治发展从传统向现代转化的一般逻辑和一些制度变革的形式，以及现实政治发展中的传统变异，并分析植根于历史文化资源中的现代性成长的历史基础和现实条件。

从某种意义上讲，中国的现代性始于近代以来的政治现代化过程。现代性的本质所在是，现代政体不同于传统政体的特征主要在于它的权威的合理化、分化（职能）的结构、大众参与―――所谓理性化的标志―――以及随之而来的实现广泛的目标的能力，而这个现代性是通过政治现代化过程获得的。历史地看，对中国基层治理而言，这个致力于获得现代性的政治现代化进程直到今天还在进行之中。

在讨论中国现代国家形成与现代性构建关系时，孔飞力所著《中国现代国家的起源》一书从中国历史文化资源出发，试图从中国个案思考具有现代民主国家建构的普遍意义。他的知识关怀和价值关怀有别于西方中心主义论者，那就是“在破除一种视中国人无力实现自我转变而只能依靠西方引进现代化的偏见的同时，我们是否无意中又对中国历史形成了另一种偏见，即中国历史上只有那些已由西方历史所界定的导致现代性的变化才是值得研究的重要变化？”孔飞力是从中国现代国家形成与现代性构建关系的角度来把握中国政治发展的，从这个立场出发，我们能够把孔飞力的思考角度和叙事方式放在一个讨论中国现代性的恰当位置上。

贯穿于孔飞力著作中的一个主题，现代国家建构的展开是在政治参与、国家对社会的控制以及国家与地方的关系上。换言之，孔飞力所谓的现代性乃是政治参与、政治控制以及国家与社会关系的结构性变化，从而指明国家建构是否具有现代性，以及这个现代性是什么。而他关注现代性的“中国经验”，是要发掘它的特殊性之中所包含的同中国自身的历史文化资源及其内在逻辑相通的普世性价值和意义。这不仅蕴含着世界对于中国“现代性”构建的影响问题，也涉及中国的经验和经历对于世界范围现代性构建―――亦即作为普世性进程的现代性构建―――的意义和影响问题。这个问题意识和知识关怀，使他的讨论跳脱了西方中心主义偏见。

孔飞力以政治参与、政治竞争、政治控制为主轴，将中国现代国家形成及发展的建制议程归结为三组相互关联的问题或矛盾：第一，政治参与的扩展与国家权力及其合法性的加强之间的矛盾；第二，政治竞争的展开与公共利益的维护和加强之间的矛盾；第三，国家的财政汲取能力同地方社会财政需求之间的矛盾。他认为三组问题跨越了朝代鼎革之大变一直存在到帝国晚期，并在帝制崩溃后继续成为２０世纪中国现代国家构建时的基本问题。在讨论完晚清政治参与后，孔飞力将主题跳跃到毛泽东的现代政治建立上。认为辛亥革命根本没有办法建立起现代性政治，直到一九四九年才真正建立起现代性政治的雏形。在他看来，毛泽东真正完成了自晚清以来国家对于地方的财政汲取和彻底的社会控制。在此基础上，现代政治摧毁了原有的国家与农村基层社会的“中介力量”――士绅阶层，完成了中央集权国家对于农村基层社会的全面控制。与此同时，由于士绅阶层被消灭，公共言论空间被封闭，现代政治中的政治参与和政治竞争也被消灭了。孔飞力分析了晚清现代政治的走向及其失败，也分析了毛泽东建立现代政治制度的成功及其排斥现代政治的地方。对比晚清与新共和两次现代政治的实践，可以看出现代政治的矛盾之处。现代政治一方面需要扩大政治合法性的基础，另一方面扩大政治参与的目的是建立强大的现代性政治国家，两者在中国被视作手段与目的。

上述讨论与中国学者运用“国家政权建设”的视角来分析中国现代国家构建问题具有契合的地方。从国家政权建设的视角看，中国的所谓“国家政权建设”乃是由外部压力促成的“历史的惯性”所致，它要解决两个非常迫切的问题：一是社会监控和动员能力；一是国家财税汲取能力。至于明确民众权利以及与国家的权力关系（这是“国家政权建设”的内涵之一），则不为传统和现实所支持，也不那么要紧。新的治理原则―――国家与社会的权利关系、公民权利的法律规定等―――既没有历史的基础，也没有现实的条件。在此，所谓“国家政权建设”乃是国家至上主义主导的现代化过程。强制性的权力比基于民众同意的税制和规范各种权利关系的法律构建，来得更实在、更有效、更可信。

实际上，无论是孔飞力的中国现代国家建构的探讨还是中国学者关于“国家政权建设”的分析，都强调了这样一个主题：以现代性审视，中国的现代国家建构只是完成了中央集权国家―――现代性政治国家―――对社会的全面渗透能力，包括财税汲取能力和社会动员与控制能力。而国家权威的建构是政治现代化的第一步，而且还是关键性的一步。换言之，中国的现代国家建构并没有完成的现代性内涵是政治竞争与政治参与的扩展和现代国家与社会关系的结构性变化。

具体来讲，近代以来以国家权力为中心的基层社会权力结构的重组过程，以及这一过程对传统“乡绅自治”秩序的瓦解直至取代―――如税制的改革、基层政权的建立、社会和教育服务等职能的履行等等，是中国现代国家建构历程的起点。近代至民国直到新中国，与现代国家建构互为表里，基层政府治理现代化一直与一个有很深厚历史渊源的势力在博弈，这个势力就是与国家争夺财税的“中介势力”―――胥吏、土豪劣绅、地主等。而近代以来的基层政府治理现代化（它是国家权力强化的必然结果），就是加强国家的财税汲取能力和社会动员能力，但帝制晚期的制度改革没能铲除中介势力，而民国不断向下推进的基层政权“官僚化”（乡镇机构设置）建设带来的却是国家政权“内卷化”（即“经纪化”）。士绅势力退场之后，在场的却是“掠夺性经纪人”，它败坏了国家试图构建的权威统一，恶化了国家与农民的文化联系。其结果，现代国家的税制和规则不能贯彻到底，包括基层政权组织在内，国家政权的公共性规则不能确立下来。

中国共产党通过土地革命彻底埋葬掉这个中介势力，但是，新政权在致力于公民权利和规范的法律构建―――事实上是一种大众政治的做法―――的同时，则是将更大的国家力量投入到国家现代化―――汲取财税和社会控制能力―――的建设上。也就是说，新政权的建设目标：把社会组织起来，加强社会监控和动员能力和国家财税汲取能力。换言之，它没有把政权建设的目标确定在国家与公民之间（基于各种权利配置规则）的现代关系构建上，进一步讲，发生在中国的国家政权建设并没有朝着构建现代宪政秩序的方向去努力。在威权主义国家观念的主导下，以不同级别的政府之间的管辖权的分割为表征，国家权力向基层渗透与集中只是为了更便于从乡村攫取资源，构建“全能主义”的政治统治而已。

亨廷顿认为，进行现代化的国家，首先是树立权威和积累权力，亦即一个强大的权力和权威的政治体系是避免国家陷入动荡和混乱的第一功能――政府控制其人民，然后才能建构起第二个功能――政府控制其自身。反过来说，如果不能完成第一种功能，那么第二种功能就无从谈起。就是说，国家权威的建构是现代性的第一步，接下来才是赋予政府以现代性――组织化达到了一定水平的政府建立在自由和公平选举的基础之上。这个现代性建构的逻辑是“人们可以有秩序而没有自由，但他们不能有自由而没有秩序。必须先有权威，然后才能对它加以限制”从这个逻辑出发，现代性的建构是必须确立在国家权力能够提供有效的权威的基础之上。至于是否完成民主化和公民与国家关系的现代建构，恰好应该包括在随后进行的现代性建构过程之中。

那么，政治现代化的标准是什么。亨廷顿认为政治现代化的内容主要有三个方面。第一，政治现代化涉及权威合理化，并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等五花八门的政治权威。第二，政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的结构来执行这些职能。第三，政治现代化意味着增加社会上所有的集团参政的程度。亨廷顿认为，要达到政治现代化的三个标准，必须首先满足两个前提：一是国家适应性能力增强，不断地推动社会的经济改革；二是国家有能力将新生的社会力量纳入制度之内。

总而言之，政治的现代性是权威的政治秩序的建构、民主化、法治化，或者说，现代性的政治框架基本上是植根于权威合法性来源的变迁之中，现代性的特征是传统精英及统治者的传统合法性的弱化，并在意识形态和制度上确立可以说明统治者与被统治者关系的原则，公民权利与国家权力的结构性关系的规范、政治参与的扩大、政治的开放，等等，此乃一个现代国家建构或政治现代化的基本内涵。对于中国国家治理体系现代化来说，除了“拥有强大、灵活和配合密切的政治体制；高效率的官僚机构、组织完善的政党”，还有一个公民权利的规范和国家与社会现代关系的重构过程要走。这成为中国基层治理现代化的应有之义。

二、基层治理的权威结构

历史上看，新中国成立后，基层治理的发展逻辑是从革命党向执政党的转变，治理的目标是建构基层权威和积累权力。革命攻击一切现存的权力和一切的旧势力，经历新中国成立后的镇压反革命、土地改革等运动，在农村逐步建立起基层权威，恢复了社会经济秩序，为进行国家现代化奠定了前提条件。在建制上，建立新政权，改造旧政权，组织和动员基层民众，参与到新中国的建设上来。

其时，基层政权紧迫的现实目标就是恢复生产为国家现代化积累财富，