吴理财：公共文化服务的运作逻辑及后果

内容提要：公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。由于行政压力、部门利益、政绩考核等因素的综合影响，公共文化服务在具体的实施过程中出现了各式各样的偏差，偏离了国家的文化治理逻辑。

关键词：公共文化服务；文化治理；运作逻辑

一、文化治理：国家的逻辑

公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。公共文化服务涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化，而所有这些无疑都属于文化治理的议题。简单地说，通过公共文化服务，达到“文化引导社会、教育人民、推动发展的功能”。

文化治理是一种现代的治理型式，它体现了政府文化职能从传统管理向现代治理的根本转变。具体而言，政府文化职能的这种转型主要表现在三个方面：一是政府文化职能从传统的单纯管理转向公共服务，为民众提供基本的公共文化产品，满足其随着社会经济发展而日益增长的文化生活需要，保障和实现公民的文化权益；二是政府在履行文化职能，特别是公共文化服务职能时，政府跟各种私营机构、非赢利组织乃至个人建立了良好的合作关系，并形成网络化的社会治理结构；三是为了更好地履行文化职能、提供更好的公共文化服务，政府自身或者政府体系内部治理结构发生根本性变革，形成合作、共赢的政府治理结构。文化治理无疑是文化管理体制的一次根本性变革，合作取代管理成为文化管理部门的基本执政思路。在一个互动体系中相互依存的各种政治、经济、社会组织将逐步培育一种新的公民社会关系。

虽然中国学者很少从文化治理的角度对公共文化服务进行专门研究，但在有关公共文化服务的论述中往往涉及文化治理的内容。例如，周晓丽、毛寿龙认为：公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，其外部效应主要表现在三个方面：首先是对政治意识形态的建构作用。这主要是指文化物品和服务在传播主流意识形态，形成特定政治体系所要求的公民政治文化，维护国家政治稳定、文化安全等方面所发挥的作用；其次是公共文化服务对经济、社会发展的外部效应；最后是公共文化服务对区域发展的推动力。王列生专门论述了公共文化服务的“意识形态前置”问题，他说，“对构建国家公共文化服务体系而言，所谓意识形态前置就是指我们的公共文化服务体系是社会主义价值目标引领下的公共文化服务体系，……构建‘社会主义的公共文化服务体系’就是构建中国国家公共文化服务体系，意识形态原则和价值诉求已经前置性内存于国家概念中，因为社会主义制度乃是中国的国家根本制度”。吴理财也在有关文章中谈到：几乎所有的公共文化产品都具有政治性。作为国家提供的公共文化产品，传播的是一个国家的主流意识形态或核心价值体系，以增强人们的政治认同，维护既有的政治秩序；即便作为公民社会生产和提供的公共文化产品，同样地传播着一种公民政治文化，对现有的政治统治产生积极或消极的影响作用。俞楠认为，对于正处在转型阶段的中国社会而言，建构认同应当成为政府制定和执行文化发展战略的核心，而“公共文化服务”及其体系的建立则在制度和体制上保障了认同建构的实现。她在博士学位论文中更为直接地表达了这样的基本观点：“政府提供公共文化服务是出于‘文化战略’的考虑；文化认同的建构是政府的使命和职责，是提供公共文化服务内在的理由”；“文化认同的培育和建构是政府提供公共文化服务的终极目标”。

各个国家的文化政策大不相同，国家在公共文化服务中所扮演的角色亦不一样。无论是李特兹-莫内特依据国家介入文化的方式和体制不同，区分为自由政策模式、联邦政府政策模式和中央专权体制模式，还是莫尔凯按照国家传统政治对文化艺术的影响，将欧洲国家介入文化政策的模式分为中央主导式、地方政府主导式、政府外组织主导式及社会福利式等四类；或者根据国家角色的不同，把它区分为“赞助者”（patron）、“市场操作者”（marketmanipulator）、“管理者”（regulator）、“经理人”（impresario），抑或区分为“促进者”（facilitator）、“赞助者”（patron）、“创造者”（architect）、“工程师”（engineer）等，虽然各个国家采取了各不相同的文化政策，但是几乎所有发达国家都十分重视文化治理。以美英为例，尽管他们实行的是自由政策模式或政府外组织主导模式，国家介入文化政策的程度低，政府只是扮演着“市场操作者”或“促进者”的角色，然而它们却始终在文化的规划和引导上起着强而有力的主导作用。二战以来，英美等发达国家文化的发展绝不是自发的，它是在政府和社会的规划和引导下才得以实现。邬书林举了美国的一个例子：1944年盟军刚刚在诺曼底登陆，罗斯福总统认为二战胜负已成定局，他立即召集科学顾问万尼瓦尔？布什（vannevarbush），要求他把战时情报机制及时转到平时，为国家的经济、科技、教育发展服务，提前拿出科学发展规划来。万尼瓦尔？布什主持编制的报告《科学：无止境的前沿》（science：theendlessfrontier）所发展起来的科学政策框架，为美国战后的科学政策奠定了理论基础。规划过后的10年，美国人惊奇地发现战后美国的科技地位、文化地位在世界上显著提高，和这个规划有很大关系。

其实，关于文化的治理功能或者文化治理，马克思、阿尔都塞（louisarthusser）、葛兰西（antoniogramsci）、福柯（michelfoucault）、布尔迪厄（pierrebourdieu）等都有相关的论述。在马克思著名的“经济基础－上层建筑”关系框架中，文化被视为意识形态的产物；文化作为被经济基础所决定的上层建筑，或隐或现地维护着统治集团的利益。阿尔都塞的意识形态思想、葛兰西的文化霸权理论、福柯的文化观念、布尔迪厄的社会文化学，他们的思想在一定意义上也反映了西方资本主义国家实施文化治理的现实。英国文化学者托尼・本尼特非常坦白地表达了这一点：“我想提出，如果把文化看作一系列历史特定的制度地形成的治理关系，目标是转变广大人口的思想行为，这部分是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现的，文化就会更加让人信服地构想。同样，它的出现最好可以被看作现代社会化早期社会生活特有的日益治理化过程的一部分。”

我认为，我国当前所进行的公共文化服务体系建设以及由政府主导的公共文化服务，也不可避免地包含着文化治理的主题。然而，由于存在行政压力、部门利益、政绩考核，在具体的实施过程中却出现了各式各样的偏差，偏离了国家的逻辑。

二、行政压力：基层的逻辑

公共文化服务最终是由基层政府实施和供给的。在我国，由政府主导的公共文化服务像其它的行政事务一样是自上而下贯彻落实到基层政府头上，并最终由基层政府直接提供给民众。而且，对基层政府公共文化服务绩效的考核评价，也主要是由它的上级政府说了算。因此，对于基层政府而言，它往往把公共文化服务视为一种（上级政府交代的）行政任务，而不是属于自身的一项公共服务职能。也就是说，对于基层政府而言，实施公共文化服务只是完成上级政府交代的行政任务而已，所谓的公共文化服务遵循的不是“服务的逻辑”而是“行政的逻辑”。

“服务的逻辑”，就是把服务对象――民众当作“顾客”来看待，民众对服务是否满意是服务评价的主要标准；“行政的逻辑”，简单地说就是对上负责的逻辑，在这个逻辑里民众是可有可无的甚至是缺位或离场的。“行政的逻辑”，一般是由自上而下的行政压力驱动的。来自上级政府的压力愈强，基层政府就更加卖力，甚至把它作为一时的“中心”工作来抓；来自上级政府的压力一旦趋弱，基层政府就放松精力，或者做做样子应付了事。

在这种行政逻辑牵引下，基层政府并不在意民众的真实想法和评价，在所谓的公共文化服务过程中也因此往往缺少民众的表达和参与的环节，因而在许多地方所提供的公共文化服务脱离民众的需要，造成服务与需要的错位乃至脱节，其服务的内容和项目往往是上级的“规定动作”或者是官员的“想象”甚至一厢情愿。

王列生在论述公共文化服务的体制障碍时，谈到：

现行文化体制在运作过程中很大程度上属于向上负责，基层文化行政部门的公共服务意识及其责任明显低于对上级执行使命的承诺，文化责任上行驶价值逆向性内在地支撑着体制的行政存在方式，更夸张处则在于下级文化行政在执行其正常使命之外会不遗余力地向上级进行超量性或者典型性文化业绩献媚。……此类既形式主义又不着眼于公共文化利益的文化运作，实际上是隐匿着的深刻文化体制逆向性结构矛盾的外部显现。

在现有的压力型行政体制中，王列生所论述的文化体制逆向性结构矛盾十分突出，以致公共文化服务行政化、象征化、形式化现象非常普遍。

例如，陈楚洁、袁梦倩在江苏j市农村调查发现，当地政府所大力推动的“建设村级综合文化室”（包括农家书屋、体育活动室、计划生育服务站等）建设、“送图书、送电影、送文艺”等“送文化”下乡活动大多沦为一种形式。村干部之所以在年度的工作计划中增加公共文化服务条目，主要是因为上级政府要求的政绩考核，而并非基于对当地农民的调查。结果往往造成农村文化建设悬浮式低水平重复投资。他们分析认为，在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，村干部在文化建设中履行的角色是一个既非“经纪型”亦非“保护型”的代理人，他们工作的重点并非“取悦”农民而只需以数字化的工作报告“向上负责”――而这种行为又是某种意义上的表演。对于村干部和基层政府来说，农村文化建设主要是一项“政治任务”，并未被他们从内心深处所认同。

把公共文化服务当作一种行政性乃至政治性表演，并非一地现象，在许多地方甚至成为基层政府的“共识”，以致一些基层政府常常共谋应对，相互之间配合默契。周雪光认为在现有体制下，基层政府的共谋行为已经成为一个制度化的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础。他指出，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。它不仅是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，我认为，更是决策、行政行为与名义表达、民主参与相脱离所导致的结果。如果在公共文化服务中缺乏民众需求表达和民主参与的环节以及与之相应的制度化机制保障，公共文化服务仅仅在行政体系内部运作的话，公共文化服务沦为“行政秀”似乎不可避免。

对于来自上级政府的行政压力，基层政府其实有很多应对的策略。除了把公共文化服务形式化以外，基层政府还有另一种反应――把公共文化服务产业化――在当前也极具代表性。在许多地方，基层政府打的是公共文化服务的牌子，实则走的是发展文化产业的路子。虽然发展文化产业，也可以在一定程度上满足民众的文化需求，但这种文化需求主要是更高层次的文化享受或者是满足个体的多样性文化需求，跟公共文化服务所提供的无差别的、基本性的公共文化产品相距甚远。而且，前一种文化需求最好由市场来满足，市场一般也会比政府做得更好；后一种需求只能由政府来满足，因为市场一般不愿意主动地提供这样的公共文化服务。

地方政府之所以热衷于文化产业，因为它可以促进地方经济的发展，带来地方GDP和财政收入的增长，符合地方政府的切实利益。尽管相对于公共文化服务的不作为或“行政秀”而言，公共文化服务产业化或发展文化产业，地方政府的行为或可得到民众的一定认同，但毕竟与国家的逻辑不相一致――中央始终强调“坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，