朱启贵：全面深化改革视野下的评价机制设计

完善经济社会发展考核评价体系的重要性

考核评价体系是“指挥棒”，对经济社会发展具有极其重要的引导作用。我国现行的经济社会发展考核评价指标体系不完善，其明显的缺陷是考核评价指标过于偏重经济总量和增长速度，不能全面反映经济增长的全部社会成本、经济增长方式的适宜程度以及为此付出的资源环境代价，不能全面反映经济增长的效率、效益和质量，不能全面反映社会财富的总积累以及社会福利的动态变化，不能有效衡量社会分配的公平性和不同社会群体享受基本公共服务的均衡性，不区分考核评价对象的差异，使用统一的指标体系、统一的权重，对众多评价对象实行“一视同仁”的考核评价。①由于“指挥棒”的这些缺陷，导致了一系列经济、社会、环境问题，加剧了我国经济社会发展的“不稳定、不平衡、不协调、不可持续”。

2013年5月24日，习近平总书记在中共中央政治局就大力推进生态文明建设第六次集体学习时明确强调指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”2013年6月28至29日，习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”

党的十八大报告鲜明提出：“把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”②党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”③

按照习近平总书记的系列重要讲话精神和党的十八大、十八届三中全会精神，完善经济社会发展考核评价体系的任务包括四个方面：第一，在考核评价体系中，要加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，以反映发展的速度与质量、效益和可持续性的统一；第二，要突出以人为本，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，切实把人民生活水平的提高和质量的改善作为政府工作的出发点和落脚点；第三，要加快建立统一的经济核算制度，推进统计制度和方法创新，完善国民经济核算制度方法，合理设立和调整统计指标体系，建立健全统计数据信息共享机制，为完善经济社会发展考核评价体系创造基础条件；第四，要编制全国和地方资产负债表，增强政府统计的系统性和规范性，全面、真实、客观地反映经济社会发展实际。

科学的经济社会发展考核评价体系的重要价值与作用在于考核评价发展的水平、发展的质量、发展的节奏、发展的进程、发展的潜力、发展的成本、发展的生态影响，引导全社会更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

综上所述，构建与中国特色社会主义“五位一体”总布局相适应的经济社会发展考核评价体系属于制度建设和顶层设计，是理论界和实践部门的重大课题，我们必须全力以赴研究。

国内外相关研究综述

经济社会发展考核评价体系由国民经济核算体系（SNA）、指标体系和综合考核评价方法三部分组成，因此，我们需要综述与三方面相关的研究成果。

国民经济核算体系研究的发展。随着人类社会的进步，国民经济核算体系（System of National Accounts, SNA）不断创新发展，形成了4个版本：SNA-1953、SNA-1968、SNA-1993和SNA-2008。SNA-2008涉及当今世界社会、经济、科技、环境、政治等重要的国民经济核算前沿领域，力求与社会经济环境的改变、方法论研究的改进和用户的需要更加协调一致。④SNA-2008对SNA-1993的修订，在基本核算框架和基本核算原则方面没有发生根本性的变化，主要是针对若干具体内容进行了补充和完善，主要集中于政府和公共部门、非金融资产、金融服务和金融工具、国际收支等问题上。其中，比较重要的是对国内生产总值（GDP）、居民收入和国民总收入等重要指标影响较大，主要体现在四个方面：第一，引入“知识产权产品”概念，将研究与开发支出等计入GDP。SNA-2008最主要的变化是将研究与开发支出由原来作为中间消耗不计入GDP修改为作为固定资本形成计入GDP。第二，引入“经济所有权”概念，使核算结果更加反映实际。当经济所有权与法定所有权分离时，SNA-2008建议按经济所有权核算，这样，可以使核算结果更接近实际情况。第三，将雇员股票期权计入劳动者报酬。近年来，很多国家特别是发达国家越来越多的企业将雇员股票期权作为激励员工的重要形式，因此，SNA-2008建议对雇员股票期权价值进行估值，并将其计入劳动者报酬。第四，开发系列卫星账户解决国民经济核算全面性不足问题。与以往相比，SNA-2008明显的一大变化是对卫星账户的内容进行了扩展与补充，纳入了SNA-1993之后开发的卫星账户。

传统的SNA以市场交易为原则，主要核算经济领域活动，难以全面核算经济社会活动的方方面面，因而存在一些问题，如不能准确反映社会福利状况，不能反映发展的真实环境成本，等等。为了满足可持续发展的需要，联合国等国际组织设计“综合环境与经济核算体系”（System of Integrated Environmental and Economic Accounting, SEEA）作为SNA的卫星账户。经过20年的不懈努力，SEEA不断修改完善，设计了SEEA-1993⑤、SEEA－2003⑥和SEEA－2012⑦。2012年3月，联合国统计委员会第43届会议通过的《环境经济核算体系―中心框架》（System of Environmental-Economic Accounting 2012-Central Framework, SEEA-2012）是首个环境经济核算体系的国际统计标准。它是一个多用途概念框架，用于考察经济与环境之间的相互作用，描述环境资产存量和存量变化。通过SEEA-2012，人们可以获得资源消耗、环境损害、生态效益、生态承载力、生态赤字等指标。

改革开放30多年来，我国国民经济核算体系的发展经历了恢复期、改革期和发展期三个阶段，有力地服务于国民经济和社会的转轨与发展。目前，《中国国民经济核算体系-2002》⑧不仅滞后于国际新标准，而且满足不了全面深化改革的需要，因此，我国要参考SNA-2008和SEEA-2012，建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，完善收入核算、R&D核算，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，开发卫星账户，细化和扩展国民经济核算的范围，完善与发展国民经济核算制度、方法。

综上所述，为了创造经济社会发展考核评价体系的基础条件，我们要以中国特色社会主义“五位一体”总格局为指导，借鉴SNA-2008和SEEA-2012，完善国民经济核算制度方法，拓展核算的范围，丰富核算的内容。

经济社会发展考核评价指标体系的研究。国外相关研究成果主要有：联合国开发计划署提出的人类发展指数（HDI）。该指标体系以预期寿命、教育水准和生活质量三项变量为依据，综合反映了社会和经济发展状况⑨。

联合国统计局的可持续发展指标体系（FISD）。联合国统计局以《21世纪议程》为指导建立的可持续发展评价指标体系，在指标的分类上较好地反映出了指标之间的因果关系⑩。但该指标体系对环境方面反映得较多，社会方面反映较少，应用面较窄，而且有些指标的安排不尽合理。

英国经济社会发展评价指标体系。英国筛选了147个指标来评估国家的发展，评价英国的进步是否落后于其他国家。英国政府选择的15个头条指标涵盖了经济社会健康发展的三大支柱，分别为经济增长（产出、投资和就业）、社会进步（贫困和社会排斥现象、教育、健康、住房和犯罪问题）及环境保护（气候变化、空气质量、道路交通、河流的水质、野生动物保护、土地利用和废物处理）11。

经济合作与发展组织的经济全球化评价指标体系。该指标体系包括3类指标：核心环境指标体系、部门指标体系、环境核算类指标。12

其他评价指标体系。主要有：国际竞争力评估指标体系（IMD，2002）13、经济福利测度指数（MEW）14、可持续经济福利测度指数（ISEW）15和真实进步指标（GPI）16等。这些从不同目标出发建立的评价指标体系引起了较大范围的关注。

国内相关研究成果主要有：

国家统计局的可持续发展指标体系。该指标体系包括经济、社会、人口、资源、环境和科教等6大部分，主要分为描述性指标和评价性指标两部分17。描述性指标共有196个，评价性指标共有100个。

中国统计学会的地区发展和民生指数。该指数包括了6个方面的内容：经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新和公众评价，共42项指标。18 通过一定的权重合成了综合指数，对我国的东部、西部、中部和东北四个地区进行了比较分析。

国家发改委的国家“十二五”规划纲要实施评估指标体系。该指标体系从经济发展、科技教育、资源环境、人民生活四个层面进行设计，成为评价政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的重要依据，也是作为评价国家治理绩效的客观依据。19

国家统计局的和谐社会统计监测指标体系。将和谐社会统计监测评价的总目标――“社会和谐指数”，分解为6个层次的子目标――“分层指数”，每个子目标又由若干个具体指标构成，得到包含25个指标的和谐社会监测评价指标体系。20

中组部的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。该考核评价体系从经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐和党风政风等6个层面进行设计，涵盖26个指标，旨在评价地方党政领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观的实际成效。21 但部分指标没有细化，导致指标难以量化。

人社部的中国地方政府绩效评估体系。该体系分为3个维度：3个一级指标（影响指标、职能指标、潜力指标），11个二级指标，33个三级指标。22 影响指标从经济、社会、人口与环境三个最重要方面进行宏观把握；职能指标立足于地方政府的职能，以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和国有资产管理五个方面来考核政府在其职能范围的绩效水平；潜力指标反映政府自身信息，如人力资源状况、廉洁状况、行政效率，从而衡量政府对经济及社会发展表现出的潜在动力。但是，该考核指标体系中并没有提出各项指标的权重，部分绩效指标较笼统，有些指标可操作性不强。

国家发展改革委、财政部和林业局的生态文明示范工程试点市县选择评价指标体系。2011年11月，国家发展改革委、财政部和林业局联合发布了《生态文明示范工程试点市县选择评价指标体系》，从资源生态、发展方式、消费模式和体制机制四个方面建立了25个评价指标。