徐钊 刘颖：完善我国公务员职业生涯管理的政策建议

摘要：我国公务员队伍存在一定程度的人才流失、工作倦怠、不能充分实现职业理想、工作缺乏满足感等现象。而加强公务员职业生涯发展规划将能够较好地解决上述问题，使公务员队伍更加稳定、工作积极性更高。国内对职业生涯管理的研究尚处于起步阶段，公务员职业生涯管理更是一个崭新的研究领域，目前还没有适合我国政治、经济、文化发展阶段的行之有效的公务员职业生涯管理体系，而该领域的研究成果也必将有利于更好地提高公务员个人工作能力及工作效率，形成科学的人才机制，提高政府管理效率，实现组织目标，达到个人和组织双赢的目的，可谓意义深远。

[关键词]   公务员；职业生涯管理；政策；建议

[中图分类号] D630.3                                [文献标识码] A

一、加强公务员行政文化建设

（一）加强“以人为本”的管理文化建设

任何一种制度和改革措施的有效施行必然需要高效的管理、完善的制度、科学的战略来保障，但同时文化的作用也不可忽视。在公务员职业生涯管理的建设中“以人为本”的行政文化建设就显得异常重要。[1]“以人为本”的理念就是人本管理，区别于传统的在对人的管理中，组织是将人作为组织实现目标和发展的工具或是手段的传统模式，人本管理师把人认为是社会行为的主体，社会发展的基础就是人的作用，这也就将人的地位在管理上突出出来，实现以人为本、以人为重心的管理模式。[2] 它要求塑造的是尊重人、关爱人、解放人、依靠人的和谐的人本行政文化理念。[3] 传统将公务员单纯作为政府服务于民执行者的思想已经不适应时代的发展，更应该提倡人文关怀的理念，从方方面面提高对公务员队伍全方位的培养。公务员队伍在“人本”的文化氛围中找到个人的归属感、增加个人对组织的认同感，提高主人翁意识和民主参与意识。而在我国公务员职业生涯管理的过程中，熬年头、熬资历、晋升渠道单一、发展空间狭窄、职业倦怠等问题的产生也和缺乏“人本”管理的行政文化氛围不无关系，一旦将人的内在需求放在不被重视的地位，那么必然很难发挥人的主观能动性，不利于人潜能的激发。公务员群体在我国承担的重大政治职能已不言自明，正因其特殊所在，政府更加应该尊重公务员的个人发展要求，充分地为公务员实现自我发展、全面发展、实现自我价值提供全方位的支持与帮助。在满足政府发展的同时，实现公务员个人成长与组织绩效提高“双赢”的效果。同时政府也应该意识到对公务员的这种“人本”管理是对政府提高工作绩效的一种长远的投资，是政府实行人才强国发展目标的战略体现。只有和谐的管理文化建设的支持，才能为公务员提供更大的职业发展平台和更多的职业发展机会。

（二）转变公务员行政观念

随着我国行政管理体制改革、转变政府职能、建设服务型政府进程的不断深化，转变政府执政理念就成为首要问题。目前存在的行政部门利益化的问题就是执政者观念落后的体现。公务员是国家各项政策和法律法规的执行者，也是公共事务的承担主体，对于国家的命运发展、秩序维持、权益维护起着重要作用，其价值观、个人境界都将直接关系到国家行政权力行使的质量、关系到国家的形象、关系到国家的前途。所以转变公务员行政观念，将“公共精神”发扬光大是保持公务员队伍健康成长的前提。这对公务员职业生涯的影响也是至关重要的，“公共精神”是公务员一生将遵守的契约，而本着这种民主、法制、公正、公共服务的契约精神才能更踏实地履行公务员职责，与公务员的长期发展相契合。同时，更应该转变“官本位”思想观念。政府应该立足转变思想，制定相关的政策措施辅助公务员队伍培养和建设这种“公共精神”，通过宣传、培训、教育等方式逐步建立起“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”的思想，这样才能更好、更扎实地逐步推进我国服务型政府的建设。

（三）构建“学习型”组织文化

党的十八大提出要完善终身教育体系，建设学习型社会，党的十八届三中全会进一步提出要“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力”。公务员是国家各项政策和法律法规的执行者，也是公共事务的承担主体，所以更应该注重自身工作能力的提高，这就要求公务员队伍要向学习型组织发展，通过借鉴国内外建设学习型组织的先进理念和做法，不断地实践应用到政府管理当中来，促进公务员队伍整体能力素质的提高，并以此达到提高组织效率的目的。同时，学习型组织的建设更有利于公务员个人发展，对个人职业生涯管理具有重要意义，在竞争激烈的环境下，公务员职业虽然相对稳定，但是仍然要面对日益错综复杂的政府事务、日益凸显的各种社会矛盾，而公务员只有树立终身学习的理念，不断更新个人知识储备，提高个人相关知识技能才能更好地促进个人的发展。构建“学习型”的公务员职业生涯管理文化，需要在公务员队伍中营造良好的学习氛围、树立正确的的学习理念、构建学习型的组织结构，更好地促进政府组织目标的实现和管理效率提升与公务员个人能力和工作效率提高的“双赢”效果，保证公务员个人的职业发展与组织的持续发展。[4] 做到这一点并不仅仅是从个人角度出发，更是一个学习型组织理念树立和实施的过程，通过学习，形成良好的组织氛围，这对个人职业生涯发展和组织管理来说都将达到事半功倍的效果。

（四）倡导个人与组织“双赢”文化

随着现代人力资源管理技术的发展，对人的重视也达到了前所未有的高度，而组织及组织环境是个人发挥个人特长、创造价值的载体，所以要发挥“人才”资源的优势，就需要组织不断地注重和关注人的成长。西方国家管理理论及发展也充分证明了这一点，认为人的才能是在一定的组织环境下达到最大化发挥的。公务员的个人发展是在政府这个特殊的环境下进行的，根据需求层次理论，公务员有实现自我价值、追求个人成就的需要，那么组织为了更大程度激发人的主观能动性，就应该重视对人的管理，组织通过对员工实行职业生涯管理，通过以组织目标的达成为前提的设计培养和开发合适组织的人选，同时在此过程中员工接受组织的教育培训等帮助实现个人的职业技能的提高，不断实现个人价值，实现职业理想，是有利于组织和员工的管理模式。传统的管理模式已不适用于现有的体制、文化，只有真正树立起这种“双赢的”组织文化，才能让组织和个人的发展实现最优契合，保持组织和个人发展的活力。

二、拓宽公务员职业发展路径

公务员职业生涯管理的重要内容就是为公务人员设计其职业发展路径，而这也是进行职业管理的基础，是实现对公务员职业管理的有效保障。公务员职业生涯发展路径目前可以分成三种，分别是：纵向发展路径、横向发展路径及“双通道式”发展路径。

（一）设置合理的公务员职业生涯发展路径

首先，纵向职业发展路径是一种比较传统的职业发展模式。组织内个人从一个工作到另一个工作纵向的向上发展的路径即纵向发展路径。纵向发展途径使个人能够很清晰地看清自己的未来发展路径是什么，并且了解从下一级别到上一级别需要达到哪些任职条件。目前我国公务员职业生涯发展的纵向发展路径多数是基于资历进行排序，因此在设置公务员职业生涯管理的纵向路径的时候需要注意“上”和“下”的问题。也就是要完善公务员晋升和降职的渠道和遵循的原则。第一，在“上”的问题上需要做到全范围的公平、民主、公开的原则，进一步规范和完善干部提名制、民主选举制，建立健全公务员的考核机制，使干部考核有据可依，这对于晋升来说更具说服力。同时也要加大竞争上岗的力度，目前我国公务员虽然开始逐步实行干部竞争上岗，但是不得不承认还是存在着一定程度的论资排辈意识，要想渠道通畅就应该逐渐打破这种陈旧的规矩，使得有能力、有魄力的年轻干部更有动力。第二，“下”的问题一直是我国公务员建设一个需要解决的难点，目前公务员稳定的特征就表现在公务员进入体制内没有大的错误就不会产生降职或是辞退的难点，使得目前的公务员职业生涯的路径是只“上”不“下”。这严重地制约了我国公务员职业生涯管理的发展。为了解决这一问题就需要严格执行党政领导的职务任期制，到期干部必须让位，给年轻人机会，给组织发展活力。同时要推行领导干部的辞职制度，因为工作失误和重大原则问题造成恶劣影响和损失的，需要主动辞职，期间政府要建立健全问责机制，使得程序公平、问责合理。

其次，横向发展通道设计的目的是为拓宽公务员职业生涯横向通路的发展，根据不同职业公务员的需求，解决晋升机会缺乏的弊端，减少职业停滞的现象。通过横向调动公务员的工作潜力实现公务员的横向职业生涯发展，虽然职位没有变动，但是仍然可以提高公务员的工作满意度，增加公务员对政府组织的归属感。通过轮岗、内部流动、公务员交流等方式来避免公务员职业倦怠等现象的产生。其实横向的职业生涯的发展通道对公务员认识自己、找到合适的职位是有很大的好处的，通过不同形式的职位轮换，来发现自己的优势及擅长的领域，这种横向的对比相比起纵向的一条线的发展更能帮助个人找到职业的兴趣点和得到更大的工作满足感。另外，公务员通过横向流动，学习了不同的业务知识，充分积累工作经验，为公务员组织培养和储备人才奠定了基础。横向的发展模式还需要考虑进出的问题，要完善公务员的入口管理，更要有合理的退出机制。公务员聘任需更加规范、公开和透明，同时，也要打破公务员“铁饭碗”的陋习，这对保证公务员队伍的优化、精干，保持公务员队伍活力具有十分重要的意义。

第三，“双通道”职业发展路径就是指在公务员组织中为技术类公务员设置的技术能力职业发展通道，该通道是与行政职务平等重要的职务系列，设置职级系列，并且与待遇挂钩，实行公务员职务与业务能力职级“双轨”晋升，这就解决了组织内公务员如果不能进行职位上的晋升，也可以通过职级的升降来达到工作和待遇的平衡点。双通道的职业通道设计就解决了传统的上升空间小造成的职业停滞现象，这样技术人员可以不必一定走管理通道来达到职位晋升的目的，保证了术业有专攻，在薪酬上体现个人的价值和地位的提升。双重职业通道可以保证公务员在适合自己的岗位上发展。

（二）分类别设计公务员发展路径

我国公务员按照职位分类可以分成三种，分别是：综合管理类、专业技术类和行政执法类。

综合管理类职务分为30个级别，并分为初、中、高三个级别段，建立了以资历和实绩为主要依据的行政级别系列。[5] 从事综合管理类职务的公务人员的主要工作包括：规划、决策、组织、协调、监督等等管理工作。在我国《公务员法》及《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》中也明确规定了我国综合管理类公务员划分成领导和非领导两种职务。走领导职务发展方向的公务员可以设计成横向型职业生涯发展通道，通过横向路径的职业生涯发展让这部分公务员的能力得到全面提升，个人发展将选择更广。而选择非领导职务的公务员，就可以采取纵向随着职级晋升找到待遇和工作职位缺陷的平衡点的方式。不管是那种方式，都是根据实际情况来动态管理。

专业技术类职位是指从事专业技术工作，履行专业技术职责，专门提供技术支持和保障的职位。专业技术类公职人员和一般管理类的公职人员无论在工作职责、任职资格、绩效考评方式等方面都存在较大的差异，最大的特征就是纯技术性，技术权威性和不可替代性。而这部分人员就应该在在职位分类的基础上，设置多样化、丰富化的职务发展序列，同时也在一定程度上赋予他们相应的职务、职级、职责，