严安林：2012年以来民进党两岸政策的变化及其制约因素

【内容提要】2012年苏贞昌就任民进党主席以来，民进党两岸政策发生若干变化，内部出现两条路线分歧，基本特征是两岸交往政策有变，但“台独”本质不变；政策主张呈现功利性、投机性与权宜性。其因在台湾社会民意、两岸关系发展及美国因素都给民进党调整的压力。但“台独”主张是民进党内的“道德标杆”，加上民进党传统的对立思维及“反中”心态、缺乏两岸政策论述的能力以及两岸政策调整与党内权力分配纠缠在一起，使其面临难以真正放弃“台独”党纲、难以承认“九二共识”、难以真正实现两岸政策主张与路线转型的障碍，从而民进党要成为一个成熟、健康、有能力处理两岸关系政党，还有相当一段路要走。

【关 键 词】民进党/两岸政策/影响因素

2012年1月蔡英文挑战马英九失利，两岸政策成为其走向执政“最后一里路”。在苏贞昌接任党主席后，两岸政策的调整动向成为观察民进党政策转型与否的核心指标。本文试就苏贞昌就任民进党主席以来的两岸政策的发展动向、制约因素及前景进行探讨。

一、民进党两岸政策的调整变化及其特征

(一)民进党两岸政策的变化动向

1、民进党中央开始推动两岸政策的讨论。苏贞昌领导的民进党中央主要做了三件事：一是召开几场“面向中国”座谈会，苏贞昌亲自参加以示重视；二是恢复“中国事务部”与设立“中国事务委员会”，前者作为民进党中央党部内设机构，汇整两岸关系信息与提供两岸政策意见，后者作为民进党内部各方势力交换两岸关系的意见平台；三是召开9场次的系列讨论两岸政策的会议――“华山会议”，最终于2014年1月9日，提出“2014年对中政策检讨纪要”。无论是座谈会召开还是“中国事务部”恢复，或者是“中国事务委员会”的成立及“华山会议”的讨论，都显示苏贞昌和民进党认识到面对与处理大陆事务的重要性与必要性。

2、民进党内部出现两条路线的分歧。民进党各派系在两岸政策上逐渐形成了两股势力与两条路线的分歧和斗争。一是以谢长廷为代表的是主张“和中”的政治路线。谢长廷个人在两岸关系政策上的政治理念本来就是民进党最为务实的，包括在担任高雄市长期间提出“一个国家，两个城市”，期待到厦门访问，进而提出“宪法一中”等主张。2012年蔡英文选举失利后，以谢长廷为首的“谢系”深切感受到，在两岸关系和平发展潮流下，民进党必须调整既有政治路线，务实面对大陆崛起，台湾不能自外于大陆，需要开展与大陆交流与合作，和平相处。只有这样，才能为台湾未来寻找到出路。“深知两岸关系是其罩门”，“亟思有所作为，以为2016年铺路”。①这是谢长廷毅然决然登陆访问，并推动民进党内部讨论两岸政策的主因。谢长廷还相继提出“宪法共识”、“宪法各表”甚至“一个中华”等理念。二是苏贞昌是“反中”路线代表。苏贞昌本来在两岸关系政策上并没有流露出太多个人理念和主张，但在2012年5月就任民进党主席后，尽管出于党内和社会压力，恢复设立“中国事务部”，甚至推动成立“中国事务委员会”，但基于与谢长廷和蔡英文等的竞争关系，特别是出于谋求在2016年代表民进党参选的考虑，在两岸政策上采取了保守、僵化的政治路线，与民进党内部的“台独”基本教义派、“反中”力量等纠缠在一起。为此，苏贞昌在访问日本期间，不惜抛出“民主价值同盟”等，与日本的右翼等政治势力相唱和，谋求“围堵”中国大陆。苏贞昌在美国华盛顿演讲时虽然表示：“透过‘国内和解’促进两岸关系的正常化，未来将从政治、安全、社会与经济四层面，全面而有战略高度地规划民进党中国政策”，②“两岸之间没有可以解决所有歧见的‘魔术公式’，现阶段两岸在政治发展和军事平衡都存在很大差距，两岸关系的改善，必须循序渐进，不能仅赖‘四个字的公式’”。③他强调：“台湾不是中国的一部分”，民进党绝不愿意被锁在“一个中国”的框架中，“希望中国不要逼人到绝地。”④

3、民进党部分人士进行调整两岸政策的实践与探讨。包括：一是谢长廷登陆访问厦门与北京，并与大陆涉台研究智库联合在香港召开两岸关系学术研讨会。二是提出“冻结台独党纲”主张。2013年12月26日，在第9场“中国政策”扩大会议上，民进党“立委”柯建铭提出“新世界观下的民进党两岸政策”书面稿，认为“台独党纲”是民进党与共产党往来障碍，主张“冻结台独党纲”，⑤为民进党与大陆交流问题解套。⑥三是蔡英文阵营以“小英教育基金会”名义邀请大陆中国银行首席经济学家曹远征访台谈“人民币在未来国际货币体系中的角色”，这应是“代表蔡英文对发展民进党与大陆对话关系的另类思考”⑦。之后小英基金会人员登陆，“意味着民、共交流的政治层次往前又迈进一大步”⑧。四是洪奇昌与童振源等提出“民进党三支箭”――“冻结台独党纲”与“通过‘中华民国’决议文”、推动成立“两岸和平发展委员会”、推动“宪法各表”的“台湾共识”，替代“台湾前途决议文”等前三个文件，以排除民进党与大陆交流交往的障碍。这是民进党目前务实可行的两岸政策转型思维，代表了民进党部分人士积极建立两岸对话基础的努力。

(二)民进党两岸政策发展变化的基本特征

1、两岸交往政策有变，“台独”本质不变。民进党两岸政策主要有三个文件构成：一是1991年民进党全代会通过的追求台湾成为“独立国家”的决议文，即外界指称的“台独党纲”；二是1999年全代会通过的“台湾前途决议文”；三是2007年9月30日全代会通过“正常国家决议文”。而在民进党一般政治人物尤其是苏贞昌等认知中，“正常国家决议文”不是民进党两岸政策核心内容，“台独党纲”也已被“台湾前途决议文”所替代(即“后法”替代“前法”)，所以，民进党两岸政策的核心内容在“台湾前途决议文”中，要点是“台湾已经事实独立”，“现在名称依照‘宪法’是‘中华民国’”，“任何改变台湾‘主权’现状需要台湾人民‘公投’决定”。两年来民进党两岸政策尽管发生若干变化，特别是对与大陆的交流交往政策发生变化，党内能够不再受限地讨论两岸关系，与大陆交往也不再是党内禁忌，但民进党既没有废除“台独党纲”，也没有废止“台湾前途决议文”，包括苏贞昌恢复设立的“中国事务部”，其名称彰显民进党“一边一国”“台独”立场。“2014年对中政策检讨纪要”仅仅在两岸智库与城市交流、善待陆生、陆配等方面达成共识，因此，郭正亮批评该报告“偏向消极防范或政治对抗，比2011年‘十年政纲’更脱离现实，并未提出突破民共僵局的积极构想”，回避民共核心矛盾，陷入政治挂帅误区。媒体称其内容“乏善可陈”，“既无检讨，连‘报告’都称不上，最后仅能以‘纪要’勉强充数”。⑨

2、党籍公职有变，党中央核心不变。民进党不少党员以个人身份登陆访问，进行了解与沟通之旅，包括许添财访问上海、厦门，民进党籍县市长苏治芬、张花冠等登陆卖农产品，高雄市长陈菊再次访问天津、福州等。但民进党中央核心领导人的政治理念未见改变，苏贞昌除了提出“和解”的概念外，依然强调“台湾是主权独立的国家”，否定“一中”原则和“九二共识”，在民进党追求“台独”的目标上，看不出“有如何松动”。⑩苏贞昌在接受媒体访问时提出：“海滩之鸥”与“中国加一”论述，所谓“海滩之鸥”，比喻两岸关系如同人和海滩的海鸥，各走各的，互不相干，顶多是彼此欣赏。如果人要去抓海鸥，反而让海鸥惧怕而对人敌视。“中国加一”，是借用“东盟加三”概念，“这样的比喻充分说明苏贞昌内心中的两岸关系是‘一边一国’”，(11)事实上是“新台独理论”。(12)

3、政策主张的功利性与投机性。由于“民进党显然是一个选举导向的既得利益型政党，党内领导阶层只关心选举利益，至于攸关社会公道正义与两岸关系、人权、安全等价值观的议题，却被领导精英们集体忽略。这个结果只会让民进党越来越权力垄断化、内造化，一个提不出‘国家愿景’、不关心‘国计民生’的政党、一个只能以追求民主光辉历史诉求大众支持的政党”。(13)因此，表现在两岸政策上，民进党所有表态的都是一种“重返执政”的选举权谋，“无可能是民进党在‘台独’体质上的脱胎换骨”。(14)连提出“冻独”主张的柯建铭也承认：“此主张是着眼2016年大选”，因为民进党若要重返执政，“必须积极务实踏出一步，去除民众对民进党的刻板印象。”(15)

4、政策论述目的的权宜性。民进党两岸政策调整步骤、内容与党内权力分配是纠缠在一起的。如苏贞昌个人理念是坚持“台湾前途决议文”精神要旨，但由于民进党的两岸政策事实上存在三个文件，外界一直批评民进党的两岸政策混乱，所以苏贞昌曾想举全党之力整合一个全新的文件以替代过去三个不同的政策文件。但由于民进党内部派系理念不同，要用新的文件替代“台独党纲”招致“独派”反对，游锡也反对废除“正常国家决议文”，所以，苏贞昌通过公开举办党内会议，进行社会化讨论，但不限定会议具体的政策目标，秉持“开放的立场”，目的是避免为了达成某一目标而破坏全党团结。蔡英文对民进党两岸政策调整也不积极，不仅在“中国事务委员会”第一次会议时先行离席，也不曾出席其他会议，但在新加坡演讲大谈“要做世界的台湾，而非中国的台湾”。(16)

二、民进党两岸政策发生变化的原因

(一)走向执政“最后一里路”需要完成

蔡英文2012选举中与马英九民调支持度一直差距不大，“执政有望”成为民进党提振士气的信心所在。但选举结果昭示：民进党不能取信于多数民众是其无法走完“最后一里路”的主因，其中关键则是其“台独”政策无法让多数民众放心。因此，2012年“大选”失利，加剧民进党调整“台独”政策的压力。因为，作为政党，当然是以走向执政为最高目标，但政策主张如果有碍于走向执政，无疑需要检讨与修正。为此，民进党内主张调整“台独”政策的声音开始出现，甚至有加大趋势。郭正亮指出：“如果民进党在两岸经贸深化的过程中，始终只能扮演除弊监督的反对角色，而不能扮演积极兴利的领导功能，这些依靠两岸经贸维生、利益更加复杂、队伍更加庞大的经济选民，四年之后仍将继续成为国民党经贸安定牌的俘虏，民进党选情只会更加雪上加霜。”(17)两岸问题是“民进党不可回避的重大挑战”，民进党如果再要执政，对两岸关系的处理“一定要获得人民认同”。(18)

(二)民进党内主张调整“台独”政策的声浪涌现

谢长廷不仅在两岸政策问题上频频发声，而且通过登陆推动所谓民共“另类交流”。谢长廷动向尽管无法撼动民进党内部传统基本价值，却让民进党的两岸政策面临社会与舆论双重的压力。包括民进党内部特别是新生代要求党中央检讨两岸政策的声音也是越来越大，这些要求和主张对民进党中央构成了一定的压力，苏贞昌不能不有所应对。柯建铭的“冻独”主张也是调整民进党“台独”政策的积极性主张，从民进党长远发展看，从让民进党成为负责任政党着眼，从有利于台湾社会经济发展看，废除“台独党纲”是民进党最为正确与最为积极性的做法，因为只有彻底地与“台独”主张告别，民进党才能正确地认识大陆，正确地认识两岸关系和平发展的潮流，站到顺应历史发展的正确一方。而鉴于民进党内部派系与主张的多元化，“冻结台独党纲”的主张也不失为目前阶段处理“台独”主张的做法之一。因为“‘台独党纲’是民共交流的重大障碍，如果能够冻结，可望推动民共和解的第一步”(19)，既暂时与“台独”主张告别，又使用“冻结”的字眼，可以减缓“台独”基本教义派的反对力道。

(三)台湾社会民意与两岸关系发展需要民进党调整两岸政策

2008年以来，两岸关系出现和平发展新局面，这是符合台湾主流民意的发展趋势。