熊李力：专业性国际组织中的台湾问题：演变、影响和可能出路

〔摘要〕专业性国际组织具有专业技术性强、人道主义色彩浓厚、政治色彩相对淡化等特点。然而，很多专业性国际组织，特别是政府间专业性国际组织，是彰显一国主权的重要场所。这种"主权"和"人道"的冲突，是近年来专业性国际组织中台湾问题不断演变形成的新特点。专业性国际组织中的台湾问题对两岸关系和中国外交具有诸多消极影响。随着近年来台湾岛内的政治发展，这一问题的解决更显出必要性和紧迫性。未来专业性国际组织中台湾问题的可能出路有以下两种：其一，改变台湾地区参与专业性国际组织活动的方式或名义，尽力满足台湾地区社会经济发展在相应专门领域与政治无关的实际需要；其二，在"一个中国"原则不被破坏的前提下，台湾地区可单独加入某些专业性国际组织。

〔关键词〕国际组织；台湾问题；中国外交

〔基金项目〕国家社科基金项目"跨太平洋合作协议对亚太区域合作制度化进程的影响及我国对策研究"（12CGJ029）；教育部人文社会科学研究项目"亚太区域合作制度化视角下'跨太平洋伙伴关系协定'发展前景研究"（11YJCGJW019）

〔作者简介〕熊李力，对外经济贸易大学国际关系学院副教授，博士。

国际组织按宗旨权限和主要职能划分，可分为综合性国际组织和专业性国际组织。前者的宗旨、活动领域和职权范围分布较广，具有政治、经济、文化、军事等诸多方面的职能。后者以推进某一专门领域的国际合作为主要职能，一般只具有专业技术职能。即使是政府间专业性国际组织，成员国也通常委托技术专家而非职业外交官参与组织的活动。因此，专业性国际组织往往集中了本领域的专家，易于提出具有前瞻性的看法和解决问题的具体办法，为各国提供技术援助。专业性国际组织不仅专业技术性强，而且人道主义色彩相对浓厚，政治色彩相对淡化。然而，尽管很多专业性国际组织不直接涉及敏感的政治议题，却享有很高的国际地位和声望，特别是政府间专业性国际组织，往往是彰显一国主权的重要场所。"主权"和"人道"之间的冲突加剧，是近年来专业性国际组织中台湾问题不断演变形成的新特点。

一、专业性国际组织中台湾问题的演变

近年来，能源问题、环境问题、粮食问题、难民问题、毒品问题等全球问题越来越显突出，它们大多涉及各专门领域，这就需要各领域内的专业性国际组织发挥越来越大的作用。而专业性国际组织对各专门领域问题的有效处理，需要世界各国和各地区人民的广泛参与。在这种背景下，加之台湾岛内的政治变化，台湾当局开始将专业性国际组织视作拓展外交空间的重要通道。因此，围绕专业性国际组织中的台湾问题，"主权"和"人道"的冲突渐显突出。

专业性国际组织根据主体构成情况划分，可分为政府间与非政府两类。前者由各国政府根据政府间国际协议成立组成。后者绝大多数不是由主权国家根据政府间国际协议建立，其成员主要是来自全球各地的非政府组织和公民个人，他们一般不代表自身所在的国家参与组织的活动。 台湾作为中国的一部分，自然无权加入只有主权国家才具有成员资格的政府间专业性国际组织。以近年来台湾问题热度最高的世界卫生组织为例。该组织规定，非政府组织只具有联系员资格，而不能自行负责处理国际关系的领土或领土群，由对该领土或领土群国际关系负责的会员国或政府当局代为申请，可以成为该组织的准成员。 准成员不是殖民地就是托管地，其权利受到限制。截至2004年，除192个正式成员外，世界卫生组织有2个准成员，分别是波多黎各和托克劳群岛。台湾既不是非政府组织，也不是殖民地或托管地，因而不符合联系员和准成员的条件。

然而，1997年3月，台湾时任"卫生署长"张博雅和"外交部长"章孝严先后致函世界卫生组织时任总干事中岛宏，申请成为该组织观察员。台湾当局希望先通过世界卫生组织总干事直接邀请成为观察员，然后由总干事提请世界卫生组织表决通过成为正式成员。从此，台湾的一些"邦交国"连年向世界卫生组织递交提案，建议让台湾以观察员身份加入。世界卫生组织中的台湾问题之所以热度最高，是因为该组织人道主义色彩浓厚，政治色彩相对淡化。台湾申请加入世界卫生组织，可以获取国际社会的广泛同情，成功的可能性最大。

民进党在台湾取得执政地位后，加大了以观察员身份加入世界卫生组织的申请力度。台湾当局专门成立了"行政院推动加入世卫组织小组"，加大了国际游说力度。2003年SARS危机对中国政府在世界卫生组织涉台问题上的立场造成了前所未有的冲击。作为SARS重疫区之一，危机期间，台湾累计报告病例218例，死亡37例。  台湾当局宣称，因不是世界卫生组织成员，台湾无法获取相关信息，2300万人的健康无法得到有效保障，世界公共卫生防疫体系也因此出现缺口。在SARS危机的影响下，台湾当局的申请在国际上赢得了前所未有的同情和支持。美国和日本表示考虑支持台湾的申请，欧洲各国也表示希望台湾能以某种方式获得世界卫生组织的援助。2004年，受岛内选举政治的影响，陈水扁公开宣称要在两年内加入世界卫生组织，并企图就此在岛内举行"公投"。虽然"公投"由于各方面的反对未能举行，但在台湾民众和国际舆论中造成了相当大的轰动效应。〔1〕

随着台湾当局不断加大申请力度，美国和日本在世界卫生组织涉台问题上的立场逐渐松动。1997年世界卫生大会总务委员会首次讨论涉台提案时，美国代表发言称奉行一个中国政策，不主张讨论台湾的成员地位问题。此后直至2001年，美国代表未在世界卫生大会上发言支持台湾。然而，小布什政府上台后，美国在台湾问题上转趋活跃。美国参众两院2001年12月和2002年3月先后通过法案，要求政府帮助台湾在第55届世界卫生大会上获得观察员资格，法案于2002年4月经总统签署生效。2003年，第56届世界卫生大总务委员会讨论涉台提案时，美国代表首次发言支持台湾成为世界卫生组织观察员。2004年，美国代表在第57届世界卫生大会总务委员会和大会上两度发言，支持台湾的立场。日本代表在此届大会上虽未公开发言，但在大会总务委员会上首次投票支持将涉台提案列入大会补充议程。

与此同时，在台湾当局的不断游说下，欧盟的态度也发生了微妙变化。2002年欧洲议会通过的《对亚洲战略报告》中明确提出"支持台湾加入世界卫生组织并与亚欧会议发生关联"。〔2〕 同年3月14日，欧洲议会通过紧急决议，要求欧盟及其成员国支持台湾以观察员身份加入世界卫生组织。2003年，欧洲议会再次通过议案，认为台湾应以适当且具意义的方式受邀出席当年的世界卫生大会。不过，2003年以前，欧盟各国代表在世界卫生大会总务委员会上要么保持沉默、要么发言反对涉台提案。然而，SARS危机后，欧盟国家立场有所调整。2004年3月，意大利卫生部长在会见台湾"立法院"代表团时公开表示，从人道和健康的立场出发，台湾不应被排除在世界卫生组织之外。这是欧盟国家政府高官首次公开表示支持台湾加入世界卫生组织。

非政府专业性国际组织虽不似政府间专业性国际组织那样直接涉及成员国的主权问题，但这并不意味着非政府专业性国际组织就是台湾问题存在的真空。以国际红十字组织为例，尽管该组织属于非政府专业性国际组织，但日内瓦四公约缔约国政府代表可应邀出席国际红十字与红新月大会（简称国际大会）。此外，根据《国际红十字与红新月运动章程》规定，"统一"是该组织的七项基本原则之一，任何国家都只能有一个红十字会或红新月会，它必须向所有的人开放，必须在全国范围内开展人道工作。根据这一原则，台湾红十字组织只能作为中国红十字会的分会参与国际红十字组织的活动。尽管中国红十字会在1952年恢复了在国际红十字组织的成员地位，"这是新中国在国际组织中恢复的第一个合法席位"，〔3〕 而且中华人民共和国于1956年成为日内瓦四公约缔约国，但20世纪50至60年代，台湾当局和台湾红十字组织代表曾多次获邀出席国际大会，国际红十字组织中的台湾问题并未彻底解决。

随着非政府专业性国际组织影响的扩大，在很多与主权问题无直接关联的非政府专业性国际组织中，台湾问题也开始凸显。民进党在执政前夕于1999年5月通过的《台湾前途决议文》称："对外，我国不再坚持使用'中华民国'，并以不同名义广泛参与各类官方及非官方国际组织。"〔4〕 民进党执政后不久，陈水扁的外交智囊、时任该党"国际事务部"主任、后为"立法委员"的萧美琴说："台湾今后的外交政策应走'新中间路线'，即外交多元化和民主化。古今中外，传统的外交模式是高度集权的，对外只局限于主权国政府之间的交往，对内则是集中在最高领袖与封闭式的外交系统，跟民间社会'河水不犯井水'……这种模式在全球化和民主时代已经落伍，而且这会继续妨碍台湾突破北京的外交围堵政策。台湾应转移焦点，积极拓展与跨国界的非政府组织的关系。"〔5〕 陈水扁本人也表示："我们不仅重视官方政府间管道的合作，也要开创非政府间组织的参与。在21世纪复杂多元的国际环境下，我们必须以高度的想象力，继续提升'多元外交'的新思维。"〔6〕

台湾当局积极促进岛内的非政府组织参与相关领域非政府专业性国际组织的活动，以增强台湾在国际社会的能见度，并且希望通过非政府专业性国际组织接近台湾的"非邦交国"及相关领域的政府间专业性国际组织。20世纪90年代以来，台湾国际卫生联盟及台湾胶乳世界卫生联盟积极寻求参与世界卫生组织的活动。虽然台湾并未因此成为世界卫生组织成员国，但通过岛内这些有跨国运作能力的非政府专业性国际组织的活动，台湾当局在一定程度上达到了扩大国际影响、塑造自身政治实体形象等方面的目的。〔7〕

2008年5月，台湾再次出现政党轮替，中国国民党重新开始执政。此后，台湾当局在申请加入世界卫生组织等专业性国际组织时大幅淡化主权诉求，着力强调人道需要。出于改善两岸关系和发展人道事业的双重考虑，中国政府对台湾当局的低姿态做出了善意回应，表示愿意灵活应对台湾加入世界卫生组织的要求，在具体政策上也有所松动。2009年5月，台湾当局首次获准以观察员身份出席世界卫生组织一年一度的世界卫生大会。然而，如前所述，基于世界卫生组织等专业性国际组织自身的组织形式和运行机制，台湾在这类国际组织中的成员资格问题很难绕开主权因素的影响。因此，如何处理"主权"与"人道"的关系，这一问题反而更趋复杂化。就此而言，国民党重新执政后，比之民进党执政时期，专业性国际组织中台湾问题的炒作热度虽有所下降，解决难度却有增无减。

二、专业性国际组织中台湾问题的影响

专业性国际组织中的台湾问题直接制约中国与专业性国际组织的合作。20世纪50至60年代，中国大陆几乎与所有的政府间专业性国际组织断绝了往来，其中最重要的原因就是台湾在这些国际组织中的成员地位问题。即使是中国大陆与非政府专业性国际组织的合作，也未曾免受台湾问题干扰。1957年，第19届国际红十字与红新月大会在印度新德里召开，这是中国红十字会恢复国际红十字组织成员地位之后的首届国际大会。大会的中心议题本来是讨论"保护平民免受战争危险规则草案"等，然而中国代表权问题贯穿会议始终，实际上成为大会的焦点议题。大会期间，美国代表递交的以"中华民国"名义邀请台湾当局和台湾红十字组织代表的提案获得通过，中国政府和中国红十字会代表因此中途退场。1965年，第20届国际大会在奥地利维也纳召开。此次大会正式通过了国际红十字组织著名的七项基本原则，具有重大历史意义。然而，由于台湾当局及其红十字组织代表仍在应邀出席大会之列，