宋建武：我国传媒业规范转制的路径选择

一、我国传媒业规范转制的内涵和意义

在实践中，我国传媒业的转制，有多层理解。

一般指的是传媒业的实体组织，从事业单位性质转为企业性质，也就是从国有事业单位转为国有企业单位。由于传统国有事业单位与传统国有企业单位的区别，主要体现在单位的经营权利如投资权及单位领导的行政级别和职工的福利与社会保障水平等方面，所以这种方式的改制，较为容易进行。目前我国传媒业中大多数实体(如多数出版社、印刷厂等)所进行的改制属于这个层次。

更深一层的理解，是将我国传媒业的实体机构，逐步转制成为现代企业。

从改革发展的角度来看，逐步转制成为现代企业必将成为我国传媒业的实体机构改制的终极目标。因为只有达到这一目标，才能使我国传媒业实体真正具有市场竞争力。

具体而言，传媒业实体的改制要解决什么问题呢？

1.明确传媒企业的资产边界，有利于考核国有资产的保值增值情况，途径是国有资产经营授权。

以往在事业单位体制下，媒体机构资产常常被平调，曾经有过某报社辛辛苦苦积攒数千万元，一夕之间，即被当地政府调用的事例；还有地方政府以社会稳定费等名目征调媒体大量资金的事例。

2.以规范方式建立激励机制，解决发展动力问题。

以往由于激励机制不健全不规范，对传媒业发展影响很大。或者是没有发展的积极性，或者是导致一些干部犯错误乃至犯罪。黎元江案和南方都市报的案子如出一辙，都反映了这一问题的严重性。

3.改革劳动用工制度。

途径是彻底取消事业单位的人员编制，真正按照市场规则和市场价格配置人力资源，同时解决原有体制下，同一单位内员工按照有无"编制"，划分三六九等的不平等做法。

4.为在传媒业实体建立现代企业的法人治理结构创造条件。

传统国有企事业单位和现代企业有着本质不同的治理方式和治理结构。从国外的实践和最新研究成果以及国内20年改革的经验包括传媒业发展的经验看，治理方式和治理结构对一个实体发展的影响实际上超过了产权制度的影响。其特点是，这些实体的发展，往往是由于有一个精明能干而强势的"一把手"。可悲的是，这个"一把手"成功的前提往往是破坏原有体制规定的治理方式和治理结构，最后往往酿成个人的悲剧。因此，必须通过企业改制，为在传媒业建立现代企业的法人治理结构创造条件。

二、我国传媒业规范转制的路径分析

按照我国传媒业的实体机构逐步转制成为现代企业这一终极目标，在各种约束条件影响下，我国传媒业规范转制的路径基本有两个：一是剥离改制，即把传媒实体的经营性资产与新闻宣传活动相剥离，以经营性资产为基础，成立经营性公司，转制为企业，通常适用于"党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体"；二是整体转制，即把原来事业单位性质的出版机构和传媒机构，整体转制成为企业。

(一)关于剥离改制的分析

目前主管部门的政策是，"党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体经营部分资产剥离转制为企业"。

1.为什么要剥离改制

其一，企图用这种方式建立资本和新闻媒体宣传内容之间的"防火墙"；其二，保持传媒业的国有资产的控制权和高层人事管理权不变。

2.剥离改制的内在矛盾

其一，作为事业单位的党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体，未来如何合法地享有被剥离出来的经营性资产的各种权利。

其二，按照传媒业的经济运作规律，媒体的采编内容生产是其完整的生产过程的一部分，剥离改制容易造成媒体业生产链条的人为阻断。

其三，剥离改制的主要目的之一是融资。上市是其中一个重要途径，但按照有关规定，一方面要限制大股东所占股份比例，另一方面又要限制关联交易在上市公司营业收入中的比例(不能超过30%，广州日报报业集团的清远建北因此无法通过证监会批准上市)，这些规定将迫使传媒业必须释放出大量股份才能上市，在当前就意味着媒体必须释放巨大利益才能上市。而关联交易问题对于剥离改制的媒体企业，几乎是其无法逾越的障碍。

(二)关于整体转制的分析

传统的传媒业机构进行企业改制(转制成为国有独资企业)本身并不难，因为国有企业跟事业单位本身区别就不大，在我国传媒业实行"事业单位企业化管理"25年之后，除了资产监管和行政领导关系方面存在一些问题外，传媒业机构整体转制成为国有独资企业几乎没有任何障碍。但是这样的改制能不能带来发展所需要的活力和动力？这恐怕是一个大问题。有些业内人士希望企业改制就可以对外融资，但实际上国有独资企业一样也不能融资。因此，从各方面分析，出版单位和媒体机构简单转为国有企业，显然只是过渡性安排。

(三)对规范改制可能途径的探讨

1."国有行政式企业"模式

这种模式主要适用于党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体。之所以为这类媒体选择这种企业模式，主要是由于这类媒体具有产业化运作的基本条件，但又必须把公共利益放在首要位置。而不保留它们原来的"事业单位"定位，则是由于随着体制改革的全面推进，"事业单位"体制极有可能作为计划经济年代的产物，最终走入历史。①

选择这一改制模式，意味着这一类新闻媒体的产权结构仍将保持国有独资企业的性质，但其治理结构则应根据其治理目标和原有主管主办关系做出具体设计和安排，并真正按照现代法人治理的基本规则运行。

以党报为例，按照现行制度的规定，党报报社均为全民所有制事业单位，在领导关系上由各级党委(归口宣传部)领导，党报本身在主管主办关系上是由各级党委主管，各党报报社主办。对这类媒体进行改制时，必须明确，改制的主体是报社。可以将党报报社改制为国有独资企业。一些人士提出，应该把党报所占用资产明确为党产，目的是经由这种产权安排来保证党对党报的领导权。但这种主张在理论和实践上都有明显不足。在理论上，传媒资源国有化是社会主义传媒制度的初始规定，各党派团体仅仅拥有使用权。在实践上，把党报资产从国有资产中划出列为党产，在法律和道义上均站不住脚。在法律上，党报占用的资产性质原本是明确的，即体现为国家所有制的全民所有制。如果把这些资产划作党产，在法律上要变更所有者主体；在道义上，《中国共产党党章》在总纲中载明，"党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益"。在中国共产党领导的社会主义国家，将一部分国有资产划出列为党产，必然有违上述道义责任。实际上，按照社会主义传媒制度的基本逻辑，对党与党报关系的正确解读应该是：党报是国家分配给党使用的传播手段，其经济性质是"国有党营"。党对这部分媒体资产依法拥有管理权和使用权，但不拥有经济上的受益权(国家作为资产所有者享有受益权)。

另外，在转制中坚持和保证党对报业的领导，既是党的既定方针，也是我国改革和发展的客观需要。因此，要解决这一问题，就必须把党对报业的领导制度化地纳入报业的法人治理结构当中。具体而言，在转制成为企业的报社和报业集团的董事会的设置上，可以参照《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定(试行)》(2003年国办发105号文件)所提出"中央试点文化企业集团、资产经营管理公司等需实行经营性国有资产授权经营的，报经国务院批准授权。有关部门可组建派驻监事会。授权经营试点企业原有行政管理和党的领导关系不变"的原则思路，在制度上规定，由各级党委宣传部门委派的代表(包括报社和报业集团的社长、总编辑和总经理，他们本身也可视为党委宣传部门的代表)，在董事会中必须占多数。其依据是，按照我国传媒制度的原则，各级党委拥有对党报的管理使用权。

考虑媒体的实际承受能力和现代法人治理结构的发展趋势，可以由各级国有资产管理部门派代表担任兼有监事责任的董事，主要监察国有资产保值增值情况，由各级党委的纪律检查委员会委派代表担任兼有监事责任的董事，主要监察管理层的遵纪守法情况，也可吸收职工代表参加董事会，也可担任兼有监事责任的董事，维护职工利益，而不另设监事会。

这样的董事会结构，既遵循现行法规，体现了国有资产管理者的权利；更体现了我国传媒制度的基本原则，保证了党对党报的领导和控制；还可以较好地解决报社和报业集团领导机构内部存在的内部人控制倾向，有助于董事会独立运作，有效行使决策权。这样的董事会结构中，必然有相当数量的董事具有中共党员身份，可以由他们组成党组，以体现集体领导原则。在党组中，他们可以事先沟通和协调各自所代表的部门的立场和态度，以利于他们在董事会正确行使职权，提高董事会决策效率。但这样的党组，主要在董事会的决策过程中起沟通协调作用，不具有最终决策权和执行权。

设立这样具有决策功能并兼具监察责任的董事会之后，还必须按照现代法人治理的原则，由董事会选聘报社和报业集团的社长(总裁)，对其集中授权，建立以社长(总裁)为核心、按照分级授权规则构建、实行首长负责制的执行团队。

由于报业的特殊性，在报社和报业集团的执行层，还必须明确采编业务与经营业务相对独立。体现在组织架构上，就是"经理层"可以分成"编委会"和"经管会"两个部分，分别由总编辑和总经理负责，由社长(总裁)统领。这样可以从机制上体现新闻媒体的双重属性，保证采编和经营各自进行规范化、专业化运作，防止企业"见利忘义"、以经济利益侵害新闻客观公正性以及社会利益的短期行为，形成采编业务与经营业务在生产和经营过程中的协调运转，以提高管理效率。

总之，无论党报报社和报业集团改制后的产权结构如何，其治理结构都必须实行分权制衡、对经营者集中授权、对管理层分级授权等现代法人治理的基本规则。这样才能保证建立真正的现代企业制度。

按照这种模式改制为企业之后的党报报社，除具体地、直接地管理和运营党报之外，还可以合法充当其他各类媒体的控股公司。因为按照严格意义上的事业单位体制，报社和报业集团作为事业单位，不能行使投资权。②

在"重要新闻媒体"中，电台和电视台的资产同样属于国有资产，但在行政管理和领导关系上与党报党刊有所不同。我国1997年颁布的《广播电视管理条例》规定："广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。"

在行政管理和领导关系上，除为数不多的几家教育电视台之外，我国的各级电台和电视台均归属政府序列的广播电视行政部门管理并领导。近年在成立了广播电视集团的地方，电台和电视台的领导关系大多转到了广播电视集团。电台和电视台以及教育电视台同时还要接受广播电视行政部门的行政管理。但在更高层面，电台和电视台及其上级单位广播电视行政部门或广播电视集团，均与党报报社一样归属"宣传口"，按照我国现行的由各级党委"总览全局"的行政管理和政治领导方式，[1]它们实际上同样接受各级党委宣传部门的管理和领导。

对于这些电台和电视台，在产权结构上，完全可以与党报报社一样，采用国有独资形式，成为以公共利益为第一位的"国有行政式企业"，