靖裕思 靖鸣：建立和推行舆论监督权力清单管理制度

舆论监督是新闻媒介依法对权力主体及其行为进行监督、评价和批评，其重点对象是权力组织和决策人物，“实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督”。①

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，令人鼓舞，相信有以习近平为总书记的党中央的全力倡导和正确领导，随着会议精神的真正贯彻落实，依法治国的理念更加深入人心，在党的领导下倡导和践行的依宪治国、依法治国，必将产生积极而又深远的影响。

权力清单管理以其具体、明确和实操性强等特点，已经成为国际上普遍流行的管理模式。党的十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，党的十八届四中全会《决定》进一步指出：“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，勇于负责，敢于担当，坚决纠正不作为，乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”权力清单制度是权力“在阳光下运行”的前提。党的重大决策性文件中庄重提出“推行政府权力清单制度”的制度安排，“推行政府权力清单制度”是让政府权力“在阳光下运行”的制度保证。“推行政府权力清单制度”这是一个全新的具有重要意义的理念，全党上下、各行各业应该联系各自的工作实际，深入学习贯彻《决定》精神，深刻领会践行这一理念，积极有效地开展工作。

联系新闻事业和新闻媒体工作的实践，新闻事业和新闻媒体工作涉及清单管理的一个重要工作是新闻舆论监督。开展舆论监督是我国《宪法》、党和人民赋予媒体的神圣职责，是媒体依法开展批评和监督的应有权力和义务，不开展舆论监督是新闻媒体的失职和渎职。党的十八届四中全会《决定》对我们的启发以及应该切实加以贯彻落实的是，对新闻管理部门和新闻媒体在管理、实施舆论监督的过程中，应该建立并推行清单管理制度。

清单管理制度涉及权力管理的正面权力清单和负面权力清单。所谓正面权力清单是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；行政机关履行职能、行使权力，应当按照依法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。正面权力清单制度是规范和约束权力的一种制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众；行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。正面权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。与正面清单相对的概念是负面权力清单。负面权力清单又称为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”，它是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不会进行干预，权力行为主体有行为的自由。负面清单符合“法不禁止即自由”，“法无禁止即可为”的法治理念。

学习贯彻党的十八届四中全会精神，结合新闻工作和新闻舆论监督工作的实际特点和规律，笔者认为应该依据行政机关权力清单管理的法理和精神，制定切实可行的舆论监督权力清单，在舆论监督中推行清单管理制度。结合新闻工作的实际，新闻管理部门和新闻媒体在管理、实施舆论监督也就是在行使新闻舆论监督时，在对舆论监督的具体权力和权利进行梳理的基础上，将舆论监督的职权范围、方式方法、监督对象、监督流程等以清单方式进行列举，并公之于众，新闻管理部门行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。新闻管理部门和新闻媒体做到依法监督，依法管理，需要清权、确权、晒权和制权，新闻管理部门和新闻媒体在管理和实施舆论监督的同时，也应该接受社会的监督，也要将管理和开展舆论监督权力关进“制度的笼子”，确保舆论监督依法开展。

媒体开展舆论监督的权力和权利

所谓权力是指政治上的强制力量或职责范围内的支配力量，所谓权利是指公民或法人依法行使的权力和享受的利益。(参见《现代汉语词典》)权利包含权力和利益，权利赋予或伴生权力。可见舆论监督既是一种权利，也是一种权力。舆论监督的权力是新闻媒体职责范围内的支配力量。舆论监督权包含舆论监督权力和舆论监督权利，是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。新闻媒体开展舆论监督是《宪法》赋予新闻媒体的责任、权利和权力。我国《宪法》中有多处对公民的舆论监督权利和权力进行了规定，第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。也即人民有权利对一切国家机关和国家工作人员提出意见和建议，进行监督。人民可以通过发表意见和建议的方式，来对国家机关及其工作人员的行为或者行为过程进行舆论监督。第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。该法条明确规定公民享有言论自由的权利。第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”该法条和《宪法》第二十七条类似，是对其的进一步细化，明确指出公民有权利对国家机关和国家工作人员的违法失职行为进行批评、建议、控告以及检举等。

虽然上述法条没有直接定义什么是公民的舆论监督权，但是法条中规定的言论出版自由，批评建议权利以及控告检举权利等都是舆论监督权的重要内容，是公民行使舆论监督权的具体方式。因此，我国《宪法》赋予并且保障了公民的舆论监督权利和权力。

舆论监督是人民群众通过新闻媒体对国家和社会事务进行监督评议的重要途径，它可以是针砭时弊、扶正祛邪、预防失察、惩治腐败的有力武器，是发现问题、纠正错误、改进工作的有效途径；舆论监督是新闻媒体对社会承担的政治责任和政治义务，也是新闻机构提高工作质量、增强竞争能力的重要条件。舆论监督是新闻媒体和记者的神圣职责和权利，应该依法积极开展，以促进国家和社会的健康有序发展。新闻媒体必须充分发挥新闻舆论监督的作用。

建立和推行舆论监督权力清单管理制度，确保舆论监督依宪依法积极有效开展

建立并推行舆论监督权力清单管理制度，是确保舆论监督依宪依法有效开展的制度保障和有效措施，具有重要性和必要性。

我国一些新闻媒体作为舆论宣传的工具，明确的政治需要和长期的宣传工作使媒体形成了一些固化的运作理念和特有的运作机制，往往忽视有效的信息沟通和民意表达渠道的建立与疏导，对于人民群众的诉求和意见缺乏足够重视，这导致当人民群众主动向媒体提供新闻批评或舆论监督线索时，经常会遭到阻碍。某些单位和个人无视媒体在实施舆论监督方面的职能和权利，对正常、正当的舆论监督任意进行干扰，或拒之门外，或拒不提供相关信息、资料；说情现象盛行导致监督稿件夭折率高，一些被监督单位和个人在了解到媒体的具体行动后，往往会通过采取各种手段如请客、送礼等，对即将要登出的批评或监督稿件实施撤除。一些已发表的稿件也无后续报道再被组织编发，即使挣脱干扰发出的舆论监督报道也呈现层次低、力度小、效果差的特征。

除了舆论监督权受到损害外，新闻敲诈和媒体审判也是目前新闻事业中较为常见的违法现象。“新闻敲诈”是某些新闻工作者以舆论监督或新闻批评的名义，对一些违背国家政策和社会道德的行为主体进行敲诈勒索的行为和现象。

而新闻媒体开展舆论监督存在的主要问题是，由于种种主客观原因，导致出现新闻媒体履行舆论监督职责失职缺位不作为、别有用心选择性作为和行为错位乱作为等现象。为了鼓励和促进舆论监督的有效开展。充分发挥舆论监督的正能量和积极作用，同时避免上述现象，必须建立和推行舆论监督权力清单管理制度。一旦建立舆论监督权力清单管理制度，舆论监督做到有法可依，有据(清单)可查，有责可追，就可以规范舆论监督活动和行为，使舆论监督在宪法和法律的范围内规范开展。

舆论监督不作为主要表现为时间上的不作为和内容上的不作为，新闻媒体和记者缺乏主观能动性和强烈的责任感，在一般情况下虽然没有明显的违法表现，但其本质就是一种渎职。而其乱作为却具有明显违法性，其主要是“法律法规未予授权”，没有按照有关法律法规要求履行舆论监督的职责。

新闻媒体一方面要积极依法开展舆论监督，这是新闻媒体和新闻工作者的职责和神圣的使命，不能面对需要舆论监督时不作为，舆论监督不作为，如果说轻点是失职，如果说重点则是渎职。另一方面，舆论监督的开展如果没有相应的监督和制约，乱作为也会出现新闻腐败。舆论监督的乱象是乱作为、不作为，靠关系等不正当手段“摆平”舆论监督。新闻媒体在行业自律与记者职责履行到位的情况下，一些报道通过调查提示真相，发挥了媒体的舆论监督职能，推进了社会的进步与发展。然而，一些记者缺乏基本的专业素养，道听途说，先入为主、以偏概全，更有甚者，利用舆论监督谋取私利，进行敲诈勒索，以及在实施舆论监督过程中造成的新闻侵权现象和违法乱纪问题。比如采访中新闻媒体和记者预设立场，对新闻事件进行主观臆测，或是写作时带有替弱者维权、替司法审判的口气，必然打破客观报道要求的平衡与中立，影响事实的呈现，甚至导致公众作出不正确的判断，这也是对新闻监督权力的滥用。出现舆论监督不作为、选择性作为、乱作为的一个重要原因，是缺乏舆论监督权力清单管理所致。

在舆论监督的管理上目前普遍存在的问题是，各地主管部门对舆论监督一直存在清单管理，只是没有从权力清单管理制度的规范要求出发来使权力清单化、制度化。比如2005年中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(以下简称《意见》)，提出把握当前舆论监督的重点：加强对违法违规行为的监督，揭露和批评有法不依、执法不严，贪赃枉法等问题，推进依法治国。加强对党和政府的方针政策落实情况的监督，反映人民群众对党和政府工作的希望和建议，揭露和批评有令不行、有禁不止、阳奉阴违、各行其是等行为，维护中央权威，保证政令畅通。加强对党纪政纪执行情况的监督，揭露和批评失职渎职、滥用权力、消极腐败等行为，促进干部队伍廉政建设。加强对侵害群众利益行为的监督，揭露和批评以各种手段和方式侵害群众利益的现象和行为，保护人民群众的合法权益。加强对社会丑恶现象、不道德行为和不良风气的揭露和批评，推进公民道德建设，弘扬社会正气。这些规定和要求就可以视作舆论监督权力清单管理制度的“正面清单”。《意见》提出广大新闻工作者要树立强烈的社会责任感，注重舆论监督的社会效果。对报道的内容，必须进行认真核实，做到真实、准确、可靠，不得编发互联网上的信息，不得刊播未经核实的来稿，不得徇私隐匿应报道的新闻事实。要通过合法和正当的途径获取新闻，不得采取非法和不道德的手段进行采访报道。不得利用职务之便谋取私利，严禁借舆论监督进行敲诈勒索。严格遵守法律法规，不得干扰和妨碍政法机关依法办案。尊重公民、法人及其他组织的合法权益。严格执行有关保密规定，严防在报道中泄露党和国家秘密。如上所列的“不得”等就可以视作舆论监督权力清单管理制度的“负面清单”。

一些地方施行的舆论监督权力“清单”和“负面清单”没有从促进舆论监督开展的角度考虑问题，单纯考虑对舆论监督实行控制和限制。制定的正面清单过于笼统、原则，媒体无法操作；制定的负面清单，