王升华：政府与媒体的互动关系

[摘要] 研究政府与媒体的关系，“喉舌”论、“第四种权力”论、“挑战者”论等传统理论多是从单向的、静态的角度进行研究。近年来，国内外学者更多的是从双向交流的角度研究政府与媒体的相互关系。新近产生的理论更多地考虑到政府与媒体的互动双赢。构建政府与媒体的和谐关系，应该是通过信息交流的双向传播，形成新型的互动关系、双赢关系。

[关键词] 政府; 媒体; 互动关系; 双向交流

一

研究政府与媒体的关系，有3 种传统的理论。一是“喉舌”论。马克思指出：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”[1]。列宁沿用马克思的说法，认为“合法存在的、以马克思主义思想为指针的俄国报纸， 目前已成为向俄国社会民主党工人群众进行党的宣传鼓动工作的一个最重要的公开喉舌。”[2]江泽民表示：“我们国家的报纸、广播、电视等是党、政府和人民的喉舌。”[3]毛泽东提出，“要政治家办报”[4]。邓小平要求，“党报党刊一定要无条件地宣传党的主张”[5]。胡锦涛强调，党管宣传、党管意识形态， 是我们党在长期实践中形成的重要制度，是坚持党的领导的一个重要方面，任何时候都不能动摇[6]。这些论述虽然各有侧重，但都集中体现党管媒体的原则，亦即媒体是党的宣传工具，是党、政府和人民的喉舌。媒体与执政党、政府的关系是部分与整体的关系。前者必须无条件地服从后者。显然，相对于执政党和政府，我国媒体具有先天的依附性和从属性。

二是“第四种权力”论。1787 年，美国第3 任总统托马斯・杰弗逊提出：“自由报刊应成为对行政、立法、司法三权起制衡作用的第四种权力”。1789年， 美国通过的宪法明确规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由，剥夺人民言论或出版自由， 剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”[7]同年，法国通过的《人权宣言》规定：“自由传达思想和意见乃是人类最宝贵的权利之一。因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由。但是，在法律限定的情况下，应当对滥用此项自由承担责任。”1881 年，法国正式颁布《新闻自由出版法》。该法规定：“印刷、出版享有自由权。任何报纸、期刊的发行，……既无需事前申请许可，也不需缴纳任何财力保证。”[8]有关新闻出版自由的这些法律，直接影响了其他欧美国家，确立了西方国家新闻自由的法律地位。基于这些法律，西方国家将媒体视为社会舆论工具，是独立于行政、立法、司法之外的“第四种权力”。他们与执政党和政府的关系，至少在表面上互不统属。实际上，作为“第四种权力”的媒体，其独立性是相对的。西方国家的媒体既是社会组织，也是商业组织。其新闻出版自由仍然受到政府保密规则等行政特权及媒体自身利益的制约。因此，“其法律所规定的新闻出版自由，不是绝对的、超阶级的，也不是全民可以得而享有的。新闻出版自由主要是报馆主人的权利，是资本的权利。这种权利……在较大程度上决定了能否实现公民的知闻权。”[9]

三是“挑战者”论。国务院新闻办公室原主任赵启正概括发言人与记者的关系：“记者不是你的部下，不是你的学生，不是你的朋友，也不是你的敌人。他是你的挑战者。”[10]实质上，这段话指出了政府与媒体的复杂关系。有学者认为，我国媒体具有宣传性和商业性的二元特征。也有学者认为，我国媒体具有三元特征： 从政党和政府的角度看是喉舌，从社会系统的运作看有相对独立性，从信息经济的形态看又是产业。这些论断无一例外地表明我国媒体具有两重性的特征―――政治属性和产业属性。我国媒体正在从以往单纯的党的宣传工具发展成为“双刃剑”：受控于国家,是政府手中的工具、传声筒;作为国家权力的组成部分，以新闻报道和舆论导向的方式控制着社会，控制着民众[11]。清华大学国际传播研究中心主任李希光教授在广州市政府举办的首届市政府系统新闻发言人培训班上讲过：他们替我们传播我们想要传播的信息，而我们又为他们提供素材。这样就形成了合作的“伙伴”关系，形成了互利双赢的关系。我们利用他们传播声音，他们利用我们谋取利益。国务院新闻办公室原主任蔡武说过，国新办与国际媒体的关系是“建设性的合作伙伴”。在这里，“建设性”意味着，中国官员认识到境外媒体树立中国形象和传播中国政策能够起到正面作用，不再视其为搜寻负面报道的造谣惑众者;“合作”意味着，中国官员将“不怕和媒体打交道”，能够及时、公开地协助媒体进行报道，避免境外媒体发布不完整、不准确、甚至被歪曲的信息;“伙伴”意味着，政府和媒体是平等的，没有地位高下之分，彼此尊重，各司其责。“建设性的合作伙伴”将政府与媒体的关系又向前推进了一步[12]。无论官员还是学者，就政府与媒体的关系来说，上述“挑战者”论的看法，已经获得比较一致的认同。“喉舌”论、“第四种权力”论、“挑战者”论明确了政府与媒体的角色定位，论述了政府和媒体形成良好的互动关系的重要性、存在的突出问题、解决问题的条件，展望了政府与媒体发展关系的方向和趋势。这些具有重要价值的理论建构和实践指导，有效地推动政府改进和完善新闻发布工作，加快信息公开进程，并且树立良好形象。

上述理论存在不足： 有的理论讨论政府与媒体的关系，没有划清政府与执政党的界限，把政府的新闻工作简单地等同于党的宣传工作; 有的理论研究所指的政府，完全是西方国家意义上的政府，未考虑到我国党管媒体的实际情况。此外，这些理论都是单向的、静态的理论，缺乏研究政府与媒体的互动。

二

近年来，国内外学者研究政府与媒体的关系，更多的是从双向交流的角度考虑问题， 因而产生了不少新的理论观点。

廖为建主编的《公共关系学》一书，将政府公共关系定义为政府与社会公众之间的传播管理。而政府公共关系管理就是管理政府组织与社会公众之间传播沟通的目标、资源、对象、过程与效果等要素，是对政府组织的公众传播活动进行决策、计划、组织、指挥、控制、协调和监督，以争取公众认同和支持政府工作，最终达成政府目标。政府公共关系具有决策咨询、信息交流、舆论引导、协调沟通、形象塑造、公共服务的职能。具体来说，政府的公共行政旨在完善公众传播机制，深入了解民意，为决策寻找依据;旨在推进政务公开， 拓宽公众参与渠道， 协调公众意见，优质高效地服务社会。

张宁在《政府传播： 公共管理视野中的传播课题》一书中，从“政府传播”的角度研究政府与媒体的关系。书中认为，“政府传播”是政府基于自身的使命和价值理念、通过公共信息的有效供给来履行政府职能的活动过程。“政府传播”与政治学、行政学等多学科关系密切，涉及危机管理、公共关系、组织传播、政治传播等多个研究领域， 具有多角度的研究视野和研究方法。政府与媒体之间应该保持平衡的关系状态。如果政府与媒体中的任何一方打破了这种平衡，双方的利益都会因此遭受伤害。对于政府与媒体来说，信息流通要相互依赖，加强社会管理、促成社会进步要相互制衡， 涉及国家利益要相互协调。此外，作为信息源，政府应当善于设置媒体议题，熟知媒体运作特点，恰当选择信息发布对象。针对传统的单向非互动传播模式的弱点，该书作者还提出现代的双向互动传播模式。

叶皓在《政府应对媒体的新学问》一书中，首次提出“政府新闻学”的概念。他认为，“政府新闻学”就是从行政主体的角度出发，研究当代政府如何应对媒体、进而更好地发挥媒体的社会功能的一门实践性科学。它是一门交叉学科，覆盖了新闻学、政治学、行政学、公共关系学等诸多知识框架。提出“政府新闻学”的首要任务，就是重新认识媒体、剖析媒体，把马克思主义同中国当代传播的理论和实践结合起来，并且借鉴西方传播理论，重新梳理传播理论的重大概念。“政府新闻学”倾向认同我国媒体具有政治和产业的两重属性，其核心策略是“政府新闻议程”的设置。在该书作者看来，政府应对媒体，从某种意义上讲就是政府控制媒体的议程设置，或者说，把媒体议程变为政府议程的一部分，让新闻跟着政府走。他还提出新闻处置、借助媒体、新闻管理、协调沟通、素质提升等应对媒体的方法。

张诗蒂在《政府、媒体和公众关系的动态平衡》一文中认为，社会是“人”的社会,而政府、媒体、公众是组成当今这个“人”的社会的三要素。政府、媒体、公众的三角关系只有保持三足鼎立和相互制约的局面,才不至于破坏全社会的整体平衡。在大众传播系统中，政府、媒体、公众分别扮演着不同角色。在社会的常态下,三方的力量可以达到动态平衡，即媒体满足政府和公众的某种信息需求。任何一个明智的政府，都必须利用媒体，使媒体变成“一种力量的放大器、一种向对方施放信号的方法和工具”。对于政府集团及其领导者来说,决策成功与否，在很大程度上取决于政府与媒体的关系。在重大事件发生以后，政府若想影响和赢得民意，就必须利用和开发现代媒体带来的软资源，制造舆论，设置议程和框架，形成自己的“软力量”优势。

上述理论均考虑到政府与媒体的互动关系，考虑到政府和媒体怎样才能实现双赢。事实上，政府部门与媒体的地位是平等的， 合作也是互利双赢的。政府部门通过媒体扩大影响，媒体也从政府部门得到具有新闻价值的信息。在长期的工作实践中，政府各部门都越来越重视与媒体的沟通，试图通过灵活多样的形式加强与媒体的交流，建立稳固的亲密关系。事实上，经过多次“栽跟头”，一些强势的权力部门不得不向媒体低下高贵的头，频频向媒体“示好”。在这种情况下，两者的角色发生互换：从计划经济的供者和求者，逐步向市场经济的求者和供者转变。孕育大量新闻资源的政府部门变成了求者，渴求新闻资源的媒体反而成为供者。

三

在我国， 是什么原因造成政府与媒体的角色互换呢? 首先是发展。经济和社会的快速发展、民主意识的觉醒、民主权利的回归，政府形象的塑造等，使媒体的作用与日俱增。这是发展的总趋势， 不可逆转。其次是体制。在计划经济时代，媒体喉舌功能非常明显，社会效益至上，政府能够通过行政手段有效地影响媒体。而在市场经济时代，媒体既要重视社会效益，也要追求经济效益。与社会效益相比，经济效益能够更加直接、更加快捷地影响媒体的发展。对于媒体来说，经济利益显然比社会责任更有吸引力。但是，按照目前的体制，媒体属于党委系统直接管理，同级政府影响媒体的力度有限。囿于业务范围的局限， 其领导部门直接产出的新闻―――占据报刊版面(电视、广播时段)的分量仍然很小。

随着社会市场化程度的提高， 我国媒体的产业属性必将逐步增强。媒体被推向市场，激烈的市场竞争导致新闻媒体争相以市场为导向。无论报道形式还是报道内容，媒体都对各级政府形成挑战，争夺受众注意力，甚至是引导舆论[13]。在相当长的时期内，这种现象决定了政府与媒体同时存在着从属关系、协作关系和博弈关系。在政府与媒体的每一次交往中，这3 种关系状态都将得到不同程度的体现。国务院新闻办公室副主任王国庆认为， 政府应对新闻媒体的态度经历了3 个阶段，最初是“媒体控制”，后来叫做“媒体管理”，现在称为“媒体合作”。名称的嬗变说明，在处理与媒体的关系问题上，政府经历了观念的转变。政府处理得好，则互利双赢;政府处理得不好，则两败俱伤。美国著名学者威尔伯・施拉姆说过：“我们利用传播作为自己的管理工具， 用于作出决定，用于说服和操纵别人。”[14]从这个角度出发，政府需要通过媒体传播对自己有利的信息和言论，同时减少并控制负面效应;媒体站在受众与公民的立场，也具备监督、质疑政府的职能和义务[13]。因此，笔者认为，在媒体业高度发达的今天，以往的宣传模式和宣传策略显然不能适应形势发展的需要。在当前的信息传播环境中，政府的角色必须从传统的宣传控制者逐步走向现代的新闻引导者。

传统的新闻舆论引导模式是单向传播， 即传播者公告式地发布舆情信息。报道政府的重要会议和重大活动，大都属于这种传播模式。这种传播模式的特点是既报道事实，又发表评论，明确地表明倡导什么和反对什么， 告诉受众该做什么和不该做什么、该怎么做和不该怎么做。这种传播模式的优点是具有较强的权威性、针对性和强制性。对于传达党和政府的政策精神、发布国家的法律法规、推介先进事迹、典型人物等，能够收到一定的传播效果。这种传播模式的不足在于，它具有较强的单向性，