从地方媒体对政府的服从看舆论监督的缺位

一、政治控制下传播的扭曲与媒体公信力的瓦解

“稳定压倒一切”，这句话相信人们都已听了无数遍。如果问中国政府治理社会的基本目标是什么，绝大多数人肯定赞同“稳定”二字。稳定是指社会保持有序的状态，在中国，这更多地是通过政治控制实现的。政治控制主要有两种途径：以组织和宣传部门为典型的政工系统，覆盖公务员和企事业单位工作人员的单位体制。组织部门掌握人事任免权，宣传部门把握舆论导向，单位则对“体制内人员”产生无形的制约。

在岳阳砷污染事件（又称“新墙河事件”）中，上述三种政治控制都明显地表现出来：面对问责，临湘市环保局副局长因渎职被撤职，以给公众一个交代；《岳阳晚报》、岳阳电视台等主要媒体在宣传部门的压力下保持沉默，直到“盖子捂不住了”，才被迫“统一口径”给予正面报道；公务员、教师等“单位人”被要求必须按照政府要求饮用集中供水，不得私自打井，不许参与游行示威。不论上述政治控制本身是否合理，至少稳定的目标是实现了。与经济处罚、法律诉讼等手段相比，政治控制始终是最直接、最有效的方式，也是政府处理突发性事件最得心应手的方式。

问题是，政治控制在实现表面稳定的同时，却隐含着更大的危机：在事件发生到问题解决的不长的时间内，因为媒体的失语，流言有了市场，甚至愈演愈烈，信息在人际传播的过程中被扭曲和夸大，造成了恐慌；不论政府处理多么及时、到位，不论媒体的事后报道是多么全面、详实，它们的公信力还是无可质疑地下降了；“单位人”被孤立了，尤其是作为相对比较有文化的知识分子，他们没能发出理性的声音，受到公众的责难，虽然他们也有自己的苦衷。

权威，既源于权力，也源于知识，更源于信任。对于岳阳普通民众来说，他们需要的是可以信赖的权威，给他们真实的答案，告诉他们真相。媒体的责任，便是及时向社会提供客观的信息，而不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉公众。

就岳阳的媒体而言，他们并不讳言政治控制与市场竞争下媒体如履薄冰的生存状态，他们在中国特殊的国情下也做出了一些民意代表和民声传递的工作，他们也知晓有理想、有良知、有才干、有闯劲的从业者对于打破禁区、开创新闻报道新天地的意义。问题是，在他们眼中，政府与公众之间实际上是“上传下达”，而不是平等沟通，更遑论公众舆论、公共领域。也许，正是新闻从业者的自律与政治控制相结合，中国的媒体始终无法独立于政府，成为真正的“第四权力”、“第三部门”。

二、取媚权力：地方媒体公信力瓦解的根源

2003年“非典”事件之后，大众传媒在公共危机事件中的表现越来越受到新闻学界的关注。一般而言，大众传媒在突发事件中应当扮演多重角色，包括社会危机的预警者、社会舆论的引导者、不当行为的监督者、集体行动的沟通者。从2005年末的松花江水污染事件来看，出于体制和意识方面的诸多原因，地方电视媒体并未发挥本地媒体的就近性优势，反而把宝贵的报道机会留给了当地政府无法控制的省级媒体和中央级媒体。

1. 事件还原

2006年9月8日，湖南省岳阳县饮用水源地新墙河发生水污染事件，砷超标10倍左右，10万居民饮用水安全受到威胁。此次污染事件被《中国环境报》和新浪网评为 “2006年国内十大影响力最深的环境事件”之一。这不是一起突发性环境污染事故，而是常态性排放所致。国家环保总局副局长潘岳认为，重大环境事件责任看似在企业，实则根源在地方保护主义，“政府不作为”是导致污染事件的根本原因。由于体制与利益等原因，某些基层环保部门也充当了地方保护主义的“开路先锋”。9月29日，临湘市环保局局长和副局长被撤职。

从新闻价值的角度来看，公共危机事件由于其本身具备的真实性、重要性、接近性、反常性等特质，往往更容易引起社会、民众的特别关注，传播价值特别高，其影响力也特别大。

从电视媒体的传播特性来看，电视属于大众电子传播媒介，具有传播速度快、传播范围广、视听语言兼备、受众群相对固定等特点。目前，在二级城市中最为普及、覆盖率最高的大众媒体依然是电视媒体。那么，电视新闻媒体在这样一起重大饮用水污染事件前后表现如何呢？

对于本地民众来说，这是一场突然而至的饮水危机。那么，电视媒体是否起到了危机预警和舆论引导的作用呢？同时，这次环境危机是某些企业的常态性排放所引起的灾难，那么，在舆论监督方面电视媒体曾有过多大的作为呢？

以下试从危机预警、舆论监督、舆论引导、公共新闻四个角度分析“湖南岳阳新墙河砷污染事件”中各级电视媒体的表现。

2. 危机预警

美国传播学家拉斯韦尔认为，社会风险的守望和预警是大众传播的重要功能之一，即要对危害公共安全的各种风险进行监控，提前发现威胁并告知管理者和公众及时采取措施规避危机。

三氧化二砷，俗称砒霜，高毒，为致癌物。即使是慢性中毒，也会导致肝肾损害与多发性周围神经炎，最终可致肺癌、皮肤癌。如果长期饮用受污染的水，居民健康状况不堪设想。

各级电视媒体在危机预警方面又是怎样做的呢？

本地媒体中，发布确切消息最早的是岳阳县电视台。县环保局向省环保局提供的汇报材料《岳阳县新墙河饮用水源砷污染应急处理情况汇报》（2006年9月18日）表明，9月8日22时，县环保局、卫生局联合在县电视台发布公告，对污染的起因、危害、处置做了初步说明。在调查中，大部分受访的民众也表示，他们是看到县电视台的通知才知道自来水不能喝。

另外，国家环保总局9月9日就岳阳县饮用水源受砷污染事件向媒体通报。据岳阳县环保局付局长回忆，当时最快赶到现场的是省级媒体湖南经济电视台，随后是中央级媒体，对地方媒体没有太多印象。这一说法后来得到了本地媒体的证实。对此，岳阳市电视台台长欧阳松的解释也许比较有代表性，他坦称“政府先是想捂，不让报。后来知道的人越来越多，捂不住了，才让我们媒体报”。

3. 舆论监督

舆论监督的主要对象应该是公共权力。所以它首先面向国家各级权力机关及其公务人员，其次才是公共服务领域中的人和事。前者可称为“高层次监督”，后者可称为“低层次监督”。新闻媒介通过舆论监督，激起社会舆论的力量，对政府和社会机构及个人的社会行为进行调节，以促进社会机制正常、健康地运行。

在此次砷污染事件中，一些市县政府领导存在畸形的政绩观，为追求一时的经济发展，漠视人民群众的健康，甚至包庇纵容违法排污企业，充当保护伞。地方媒体是否对这些现象起到了监督作用呢？显然没有。

电视媒体在这起事件的舆论监督方面几乎没什么动作。以市电视台比较有名的一档新闻栏目“民生速递”为例，新闻频道虽然在新闻采写和节目制作中有过一些创新，但是很多想法无法实现。主要干扰来自市委宣传部和广告商，使得本位主义、人情世故充斥在新闻活动之中。另外，体制上也有诸多不利，比如地方广电管理体制改革之后，实行“局台合一、频道经营”的模式，市广电局管理电视台，各媒体频道自主经营、自负盈亏，使得舆论监督的力度很弱。在特大事件面前，地方媒体一定会和政府保持高度一致。

另一个引起我们注意的问题是，基层环保部门监测能力十分薄弱。岳阳县自来水厂和县环保局都没有检测能力，现有设备陈旧落后，只能作一般的细菌检测，复杂检测只能依赖每季一次的河水水样送检。这使得本县居民在不知情的情况下饮用了一到三个月受污染的水，这是引起本次公共危机事件的另一个原因。但是，本地的电视媒体并没有对这种政府不作为进行舆论监督。

关于舆论监督，在新闻业界有“打死―老虎”和“打―死老虎”的说法。媒体的第一种做法是，选择潜在的、其负面形象不为人知的单位和个人作为监督目标；第二种做法是，为了规避新闻风险，大多数新闻媒体会选择将要垮台的、负面形象已经暴露的单位和个人作为被监督对象。应该说，这两种舆论监督都有一定意义，后一种监督方式虽然力度不及第一种，但是仍然可以制造舆论压力，对犯罪和失职行为进行规范。

本地媒体对此次砷污染事件没有作出任何监督，而外地媒体则选择了“打―死老虎”的做法。例如CCTV新闻频道在9月11日“360度”节目中，播放了一则4分钟新闻，题为“岳阳砷污染情况依然严峻”，记者对肇事企业浩源化工厂进行了考察，报道了工厂的污染情况和对居民生产生活的影响，对政府的处理应对措施作出了评价。另外，2006年11月－12月，CCTV新闻频道“中国周刊”连播三期评论节目“环保，另一种冲突”，在11月25日的第二期节目中，报道了贵州六盘水市因隐瞒本市环保真实情况引起中央高度重视的事件，以甘肃徽县铅污染事件，湖南岳阳饮用水源砷污染事件为比较，拷问地方政府责任。这可视为对岳阳砷污染事件责任的反思与追问。

4. 舆论引导

在这次砷污染危机中，还发生了多起不为外界所知的群众性事件。发现污染后，岳阳县于9月8日当日启动了应急供水方案，连续5天从市区调水2,960吨，保障居民饮水。同时，新墙河上游铁山水库、忠防水库开阐泄流，稀释河水中污染物。到9月12日，河中砷浓度已由超标10倍降至超标2.3倍。在专家的指导下，当地自来水厂投放聚合硫酸铁降低水体中砷含量，使自来水符合饮用水标准。12日22时，县政府向居民宣布自来水已经达标，可以饮用。但是，在此后一周左右的时间里，岳阳县却连续爆发了几起上千人的群众游行。原因是传言政府宣布自来水可以饮用后，居民发现消防车仍在给政府相关部门送水。这一说法很快散布开来，激起群众强烈不满，成为游行的直接导火索。

在公共危机事件中，舆论表现在两个方面：一是公众对突发事件本身的认知和态度，二是公众对政府应急管理行动的理解和态度。这两方面的舆论对于应对突发事件，直至稳定社会秩序具有极其重要的作用。大众传媒作为目前最有影响力的信息传播机构之一，必须在应急管理中担当舆论引导者的角色。其中，本地电视媒体由于与政府联系紧密，消息灵通，受众覆盖率高，理应成为最佳的舆论引导者。然而公众对政府和本地媒体发出的消息非常不信任。为什么呢？究其原因，恐怕还要归结为长期以来本地政府的诚信受到群众质疑，依附于政府的电视台也没有社会公信力。

公共危机事件发生后，民众往往希望最大限度地获得有关信息，比如事件性质、规模、危害程度、发展趋势，防范措施等。如果只能从他们认为不够公正的媒体获取信息，他们就会寻求其他信息来源。另外，本地电视媒体没有发挥就近性优势，在政府危机处理过程中没有持续向公众通报处理细节，没有能力引导舆论，也造成了民众的不信任。

其实，在这次危机处理过程中，岳阳县政府也有可圈可点之处。比如，积极排查污染源头，组织保障饮水供应，维护矿泉水市场供应秩序，严禁商家哄抬水价等等。但是民众对县政府还有更多期望和要求，比如为当地民众提供体检、另辟饮用水水源、代表民众向上游临湘市索赔等等。而媒体本应积极搜集、向上表达民意诉求，使公众的声音能够进入政府决策议程。可惜的是，本地媒体并没有担当起这一功能。

在地方媒体的功能被弱化的同时，在这样的一个小县城里，我们也感受到一股公众意志崛起的力量。

5. 公共新闻

在传播学研究里，“公众”与“大众”的区别在于：后者是一盘散沙式的存在，而前者有理性有知识，能公正冷静地思考公共事件。媒体应当成为把分散的公众连接起来的纽带。这次调查中，我们感受到清晰而理性的公众意志通过大众媒体之外的方式表达，那么将来，媒体是否有可能成为公民权利与公权力的沟通协商渠道呢？

通过对岳阳市民政局的采访，我们了解到，目前，岳阳还不存在有足够影响力的环保NGO（非政府组织），从而充当公民的代言人，推动公众意见的理性表达。倘若大众媒体能够充分利用地缘优势，开展“公共新闻”运动，成为公民权利与公权力的沟通渠道，推动协商民主，也是一件有意义的事情。

“公共新闻”(public journalism)，又称“公民新闻”（civic journalism）,是美国新闻学界在1990年前后提出的一个概念。在实践层面，它倡导新闻媒体“介入”报道客体，主张记者到社会公众中去发动和组织讨论、进行民意测验、建构公共论坛，力图通过与公众的互动来寻找解决问题的方法。

显然，电视媒体互动性的缺乏是它的致命缺陷之一。如果不能积极地承担起这一功能，那么原本属于电视的受众注意力一定会被其它新兴媒体所蚕食。