展江：意大利新闻法制初探

[摘要] 意大利是拥有发达的新闻事业和法制传统的西方国家，但是国内对其新闻法制的研究比较薄弱。本文从宪法、信息自由法、诽谤法、广播电视法方面初步探究了意大利的新闻法制。作者发现，意大利的新闻法制在相当程度上维护了新闻自由，但是根据西方发达国家的普遍水准来衡量，它们也存在不少缺陷和弊端。由于意大利和中国的法律体系比较接近，因此意大利新闻法制对中国有比较突出的参照价值：（1）基于成文法的传统建立一个相对完善的媒体法体系；（2）改革既有立法中陈旧过时的内容，以有效维护新闻事业与民主政治的良性互动。

意大利是罗马法的故乡，其司法系统基于罗马法以及拿破仑法典和后来的各种成文法。关于新闻传播的法律自然都是成文法。法院实行三审制度，上诉几乎等同于重审。但是由于历史传统，相关法律总体上比较保守，例如滑稽的是，现行《刑法》是在20世纪30年代初台的，还带有法西斯时期司法部长阿尔弗雷多・罗科（Alfredo Rocco）的名字。[①]

宪法规定的言论和新闻自由原则在现实中经常受到下位法的挑战，例如至今仍然有刑事诽谤案发生。在当代，由于复杂的立法程序和国会中的党派林立，由于政治经济纠葛和科技的发展，特别是西尔维奥・贝卢斯科尼作为政府首脑和媒体大亨的长期存在，包括正式法律和政府法令在内的意大利的媒体法从构成和稳定性来看显得杂乱而多变。

（一）宪法与新闻法

1、授权与限权

意大利的新闻法制是建立在宪法对个人表达自由原则的规定和其他一些补充条款之上的。1947年2月22日通过、1948年1月1日生效的意大利宪法第21条规定：所有公民享有自由表达思想的权利，无论采用口头、书写还是任何其他传播形式。它进一步明确了新闻界不从属于任何权力，不接受任何新闻审查。这一条款构成了意大利新闻自由的宪法基础。但是这一条款不易得到落实，缺乏美国宪法《第一修正案》对媒体权利规定的诚挚精神。

意大利的司法审查制度远不如美国那么有力和完善，司法审查权属于专门的宪法法院，但是必须符合某些条件才能启动相关程序。战后创建的宪法法院由15名法官组成，任期9年，享有豁免权。宪法法院院长由国家总统直接任命，三分之一法官由院长任命，三分之一由国会选举，三分之一由普通和最高法院选举。宪法法院的权限和裁决频度不如美国最高法院那么强大，针对言论和新闻自由的违宪审查似乎不是它的重要职责。[②]

不仅如此，宪法规定的新闻自由权利还要受到宪法其他条款的限制，尽管这些限定性条款在制宪过程中存在很多争议，经历了激烈的讨论才得以确立。作为一项准则，新闻中不允许出现有违道德的表达。在特定情况下，司法机构可以限制媒体，确保新闻自由不与法律中保障公民权的条款相抵触。在极端情况下，如果司法机构缺少合法依据，警方还可以通过对媒体进行24小时扣押以进行限制，宪法保障的新闻自由因此大打折扣。有关新闻法制的根本规定，从法理上决定了意大利媒体的尴尬状态。在某种程度上，意大利新闻法制与其说在保障新闻自由，不如说是在限制媒体的权利。

在传统的意大利法律体系中，许多与媒体有关的专门法甚至也是从限制本身而非保障新闻自由出发的。尤为突出的有1848年的《阿尔贝蒂内法》（Albertine Edict）、有关公共安全的法律和《刑法》，以及确立新闻事业总体指导方针的1963年《新闻工作者准则》。

2、广播电视法

60多年来，意大利新闻法的演变主要体现在广播电视法方面。这大致经历了两个阶段：公营的意大利广播电视台（RAI）一统天下的前贝卢斯科尼时代为第一个阶段，其间立法和司法解释权主要由国会和宪法法院掌握。在贝卢斯科尼时代，与电视媒体所有权和贝卢斯科尼本人相关的立法此起彼伏，立法的主导权逐渐转到了政府手中；而政府的经常更迭更反映了纷纭复杂的社会景观，此为第二个阶段。

（1）RAI一统天下时期

RAI是根据《民法》第2461条创立的，该法的一些附加立法规定了对诸如诽谤国教、恶意攻击外国首脑、从事间谍活动等追究刑事责任等惩罚性条例。附加立法对媒体进行舆论监督形成了一定障碍，如果说宪法规定的媒体不受外来压迫的表达自由、为媒体独立发挥舆论监督职能提供了前提的话，那么该补充性条款则缩小了这一职能发挥作用的范围。

意大利电视从“公共垄断到私人垄断”的变化始于1974年宪法法院的一项关于意大利的轻度垄断违宪的裁决。1975年4月颁布的《第103号法律》决定建立lottizzazione（意大利语：根据政治力量对比分摊职位）制度，即将RAI的控制权由政府转给国会，国会按当时的三大政党――天民党、社会党和共产党――议席的实际比例建立一个40人的国会委员会。委员会的任务是保证RAI成为一个代表各种各样意见的多元化组织。但是，委员会必定有一个与执政党相应的多数。该法律还规定RAI领导机构董事会应由16名董事组成，其中10名由委员会指定。董事会也反映了政党议席的多寡。RAI的控制权转到了政党控制集团手中。实际上董事会和委员会都不干预资金（除了允准的广告之外）、计划或执照费（邮电部长控制）。

宪法法院1976年7月的202号裁决打破了国有广播电视的垄断地位，大大削弱了长期执政的天民党对媒体的控制力。同时，该法令还决定允许私营广播电视在非全国性的条件下存在[③]。地方私营广播电视随之迅速发展起来。1979年，RAI-3频道创办。小型地方有线电视获准建立，但是全国性垄断仍然掌握在提供公共服务的RAI手中。

（2）双头垄断时期

从70年代后期到80年代中期，贝卢斯科尼通过梅地亚赛特集团已经建立了拥有3个全国性商业频道的电视帝国。但是从法律上讲，贝卢斯科尼的地位还没有得到确认。1984年，意大利法院判决“第五频道”侵犯了RAI 独家的全国播出权。贝卢斯科尼求助于他的老朋友贝蒂诺・克拉克西。克拉克西总理先以紧急法令的形式，后成功地游说国会于1985年10月通过法律，使贝卢斯科尼避免了3家商业台因未经批准进行全国性播出而被司法部门关闭的灭顶之灾。尽管在1991年1月以前，贝卢斯科尼拥有的3个商业电视频道不能播出新闻和时评。

但是，情况在1990年发生了重大变化。1990年7月，天民党5名左派部长因不同意众议院正在辩论中的《马米法》（Legge Mammì）宣布辞职，辞职的部长由继任者接替后，政府于7月28日获得信任票。8月，继众议院后，参议院也通过了这部得名于当时的通讯部长奥斯卡・马米（Oscar Mammì）的法律。《马米法》[④]又称《第223号法律》，它禁止同时拥有出版和电视公司。反对派对此深表不满，指责此法有利于贝卢斯科尼的菲宁韦斯特/梅地亚赛特集团，并会造成RAI和菲宁维斯特集团对全国信息系统的双头垄断局面。[⑤]事实上《马米法》的确承认了贝鲁斯科尼和RAI的双头垄断，而这有悖于宪法法院的初衷，从反托拉斯的角度来看是反常的。

第一届贝卢斯科尼政府在1994-1995年短暂执政，它在1994年上台后发布的第一道法令《特雷蒙蒂法》（Legge Tremonti）是以财政部长朱利奥・特雷蒙蒂（Julio Tremonti）命名的一项税收法。该法律被认为是特别针对梅地亚赛特集团的，因为它不可思议地将该集团的巨额债务一笔核销了。同年，宪法法院作出420号裁决，责成国会立法规定电视市场集中的上限为20%，以此来结束双头垄断。

此后，与贝卢斯科尼对立的左翼政党重新上台。在第一届普罗迪政府执政期间的1997年，国会通过的《马卡尼科法》（Legge Maccanico）（即《第249号法律》）第一次规定电视运营公司拥有的频道数量不得超过市场总量的20%，要求贝卢斯科尼的“第四电视网”转为卫星频道，RAI-3成为无广告频道，并禁止国内最大的电信企业“意大利电信公司”进入开路电视市场。由于各种媒体市场的一体化，这种管制尝试在很大程度上没有见效。

2002年，宪法法院以284号裁决为国会制订了一个详细的时间表，以符合多元主义原则，尤其是20%的上限规则。作为回应，重新上台的贝卢斯科尼在2003年推出了新的电视法《第212号法律》，即得名于通讯部长毛里齐奥・加斯帕里的《加斯帕里法》（Legge Gasparri）。这项法律是由政府拟议的，其宗旨是解决电视市场的高度集中。在国内外的抗议下，意大利总统卡洛・阿泽利奥・钱皮（Carlo Azeglio Ciampi）以未能充分尊重多元主义为由否决了《加斯帕里法》。此后经过修改，于2004年5月3日生效。

然而，据信《加斯帕里法》由梅地亚赛特集团主管费德莱・孔法罗尼埃里（Fedele Confalonieri）草拟。它暂时放弃了《马卡尼科法》所要求的对梅地亚赛特集团和RAI的限制。大多数批评家认为，《加斯帕里法》在数字电视媒体方面鼓励垄断的扩展。意大利全国新闻联合会（Federazione Nazionale di Stampa Italiana, FNSI）认为，《加斯帕里法》是对梅地亚赛特集团的另一项优待，而不是一部关于媒体所有权的平衡性法律，因为“第四电视网”和RAI-3又可以重新“合法地”运营了。

在巨大的压力下，意大利政府向国会提交《弗拉蒂尼法》（Frattini Law），来解决媒体大亨身兼总理这个不相容的问题。这个被称为《解决利益冲突规则》的法案于2004年7月20日作为《第215号法律》在国会获得通过。此前各届政府当政期间没有通过类似立法。根据《弗拉蒂尼法》，担任政府公职的人不能“占有职位、担任公职，或在营利公司或其他商业企业中执行管理任务或任何其他义务”。该法的第七条特别规定了广播电视管理局在处理利益冲突方面的责任，并授权它对任何偏袒政府官员的媒体采取惩罚性行动。然而，政府官员仍然可以通过包括其家族成员在内的代理人作为媒体业主。[⑥]

第二节普罗迪政府在2006年上台后，有意拟议一部解决“利益冲突”和媒体集中的广电法。在通讯部长保罗・真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）的主导下，一部议案已经基本成形。

新的改革议案承认，该国广播电视系统需要更充分的竞争和多元主义。议案着力于解决两个结构性问题：（1）该系统的经济、技术和受众资源集中于两大广播电视公司，这种寡头垄断性质在欧洲是绝无仅有的，在广告销售方面集中程度更高。（2）频谱状况令人非常不满意，有效管理受到长期存在的频率占用现实的阻碍。议案提出的改革建议要点如下：

•采取措施打破现有格局，扫除阻止新运营商进入电视广告市场的障碍。

•扫除阻止新运营商进入数字开路市场的法律和规制障碍，以确保市场开放。

•限制单个运营商使用频率资源中的重合和冗余现象，以符合欧盟和本国有效使用无线电频谱的原则

•采取措施降低广播电视市场的媒体集中，开放频率，保证频率资源评估和使用的客观、透明、均衡和无歧视，以符合欧洲委员会的要求。

•保证任何有权益的运营商能够运营宽带，以符合客观、透明、均衡和无歧视的标准。

•根据确保市场中所有电视平台和运营商的最大代表性的标准来管理电视收视率程序。

•建立更有效的处罚机制和采取更得力的措施，以符合通讯管理局2006年7月12日提交给政府的报告和建议。

•重组公共服务电视执照人公司，最大限度发挥公共服务功能。

但是由于本届政府相当脆弱，因此其决策很难获得各方支持。该议案未能按原计划在2006年底获得政府批准，至于何时能够成为法律还不得而知。[⑦]

（二）信息自由法

构成舆论监督的制度条件，除了法律对媒体独立和表达自由的保障外，还需要作为最主要监督对象和行政信息的汇集者的政府依法保障公众的知情权。惟有如此，媒体和民众才能消息灵通，据以对公共事务和公众利益问题达成具理性的判断。

意大利从1990年8月7日起实施全国性的政府信息公开法，正式名称为《行政程序与近用行政文件权利法》，即《第241号法律》。但是，它是两部法律的集合，