周树智：论构建公共舆论监督的宪政体制

摘要：公共舆论监督包括公民言论自由监督、新闻舆论监督、网络舆论监督等政治传播方面。公共舆论式政治传播监督是公共治理必须有的不可或缺的重要因素和必备条件，而具体落实公共舆论式政治传播监督又必须有宪政民主制度保障，因此，必须构建公共舆论式政治传播监督的宪政民主体制。

关键词：公共治理 政治传播 公共舆论监督 宪政民主体制构建

作者简介：周树智，男，陕西西安人，西北大学教授，西北大学公共政策研究所所长，西北大学哲学研究所名誉所长，从事哲学、政治学与公共管理学研究和教学。

一、公共舆论监督的含义及其法理依据

“政治传播”范畴，蕴涵有正反两种涵义。正面涵义是政治统治者运用各种传播形式和手段自上而下向公民大众宣传、灌输自己的政治理念、路线、方针和政策，使社会政治化的过程；反面涵义是公民大众运用各种传播形式和手段自下而上向政治统治者表达和传递自己的政治要求、意见、建议，使政治统治体系社会化的过程。“公共舆论监督”是“政治传播”范畴后一种涵义的集中体现。从字义上解析，所谓舆论，即人们就共同关心的问题在一起议论，形成共同的意见和意志的语言表达形式、传播态势和语境；所谓监督，就是监察督促。因此，所谓“公共舆论监督”概念的含义，简言之，就是公民大众以言论表达和传播方式监督政府公共权力的行为。公共舆论监督的主体，是公民大众；公共舆论监督的客体，是公共权力机关；公共舆论监督的介体，包括公民大众的言论、出版物、广播、电视、电话、手机、电脑、互联网等政治传播工具。公共舆论监督大体上可分为公民自由言论舆论监督、新闻舆论监督、网络舆论监督几个大类。

我国现行《宪法》第一章总纲 第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”[1] (P50)表明我国现在是实行依法治国的社会主义法治国家，并以宪法为法律体系统一和一致的最高准则。总纲 第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[1] (P49=50) 表明人民现在是我国一切权力的本体和主体，主权在民，人民有权管理一切公共事务。《宪法》第二章公民的基本权利和义务 第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” [1] (P56) 表明了我国公民今天应该享有的最基本的政治自由权利。第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”[1] (P57)第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利”[1] (P57)。这两条规定进一步表明我国公民监督政府官员是我国公民今天应该享有的最基本的政治权利。由此可知，我国公民的公共舆论监督权和政治传播监督权在我国《宪法》上有明确规定，公民大众的公共舆论监督权和政治传播监督权是受《宪法》保护的，这就为公民大众的公共舆论监督提供了最高的最有力的充足的法理依据。

二、公共舆论监督与公共治理

“公共治理”范畴，是指公权机关和公众对公共领域的公共问题的治理，集中突现了政治活动的现实价值。公共舆论式政治传播监督是公共治理必须有的不可或缺的重要因素和必备条件，其原因和理由在于：其一，公共治理本来就是公民大众自己的事情。因为公共治理本来就是对公共领域的公共问题的治理，关系公共利益，与每个公民都会发生直接或简接关系，因此，每个公民不仅都应参与公共治理，而且人人都应监督公共治理，人人都应对公共治理负责，这不仅是每个公民应享的权利， 而且是每个公民应尽的义务和责任。公共治理既然从根本上讲是公众的事情，是公共事务，当然理应以公民民主的政治之道去治理，而公民民主的政治之道本来就是美国总统林肯讲的“民有、民治、民享” 的三民主义政治之道，当然少不了公民大众的公共舆论和政治传播监督。

其二，公共治理也就是政治管理或公共管理。孙中山指出：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人的事便是政治。有管理众人之事的力量，便是政权。” [2] (P692)这就是说，既然政治是管理众人的或公共的事务，而公共治理本来就是对公共领域的公共问题或公共事务的治理，因此，公共治理当然属于政治管理或公共管理范畴。必须进一步明白政治管理或公共管理的直接主体、核心和组织者是掌握公共权力的在政府里担任公职的官员，而掌握公共权力在政府里担任公职的官员毕竟只是公民大众中的少数人， 他们要正确领导公众有效治理公共领域的公共问题，必须先倾听公众要求和意见，得到公众支持。公共舆论监督的价值就在于它是社会和时势的晴雨表，是某种共同性的社会心理和社会思潮的公开表露，是民意的自由的表达，是实现社会调控的必不可少的制约力量，因此，公民大众的公共舆论监督无疑有助于政府官员弄明公共问题，正确制定公共政策，充分调动公共资源，快速开展公共行政，组织公众力量，有效治理公共问题。

其三，现代政府是由公民大众选举产生的或直接或简接授权的公共权力机关。 政府在治理公共领域的公共问题时首先直接依靠的自身力量和首选工具就是公共权力，而权力本身是把双刃剑，它本来是公器，理应公用，一般情形下多是公用的，但又有可能为掌权者私用。正如英国大历史学家阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[3] (P342)就是说，权力本身又是腐蚀剂。如何治理公共权力执掌者自身的腐败问题？难坏了多少大政治家。法国大政治法学家孟德斯鸠总结和概括人类治理公权腐败的历史经验，发现了一条规律。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4] (P154)说明以公共权力约束公共权力十分必要。1945年7月国统区民主人士黄炎培先生访问延安，在延安窑洞问毛泽东：中国共产党能不能跳出因艰苦奋斗而兴、因腐败堕落而亡的历史兴亡周期律？毛泽东回答他：“我们已经找到新路，我们能跳出这条周期律。这条新路就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[5] (P148)可见，公共治理必须有公众监督，当然首先包括公共舆论监督。

然而，要真正实现公共舆论监督，却是十分艰难的事情。提出公共治理必须直接依靠人民监督政府的毛泽东，晚年就脱离开人民监督，高高在上独断专行，擅自发动文化大革命，给国家和人民造成巨大损害，犯了大错误，这不仅与毛泽东个人的思想作风有关系，更重要的原因是制度和体制问题。正如邓小平在总结毛泽东晚年的失误和教训时指出：“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。 [6] (P333)邓小平强调说：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。 [6](P333) 我国政治体制存在的整体问题邓小平也看得很清楚讲得很明白。他指出：“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权管理体制有密切关系” (重点号为引者所加) [6]（p328）。邓小平同志强调说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地不加分析地把一切权力都集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导” 。[4]（p329）（重点号为引者所加）邓小平同志这两段话真是入木三分，一针见血。这种“高度集权管理体制”现在不只是在中央存在，而且普遍到各单位都存在，并且演化为“各单位一把手个人高度集权独裁专制的管理体制”。因此，要构建公民大众的公共舆论监督机制、体制和法制，真正实现公民大众的公共舆论监督，必须破除“各单位一把手个人高度集权独裁专制的政治管理体制”。

这里，还应特别强调的一点是，虽然《宪法》明确规定公民大众的公共舆论监督是公民最基本的政治权利，但是，由于我国今天依然是有《宪法》无宪政，重人治轻法治，公民大众的公共舆论监督的基本政治权利尚未在宪政民主制度层面上落到实处，在公民大众的公共舆论监督的诸多方面，如公民言论自由监督、新闻舆论监督、网络舆论监督等方面，都缺少具体的制度和体制的规范和程序，更谈不上法制化、宪政化，因此，要落实和实现公民大众的公共舆论监督，必须进行公共舆论监督具体制度和宪政体制的顶层设计和构建，并把它法律化、法制化、宪政化，这是落实《宪法》中规定的公民大众的公共舆论监督权这项最基本的政治权利的必由之路，是实现有效公共治理的必由之路。

三、构建公民言论自由监督保障体制

（一）公民言论自由的内涵及其特点

公民言论自由，是每个公民对于政治和社会的各种问题，通过语言方式表达其思想和见解的自由权利，是公民表达意愿、相互交流思想、传播信息的重要手段和基本工具，也是形成公共意志和实现公共舆论监督的基础。我国《宪法》对公民言论自由权利作出了原则规定，并且在第二章公民的基本权利和义务第35条里把公民言论自由权置于公民各项政治自由权利中的首要地位，明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，说明公民言论自由权利是公民的首要权利 。公民言论自由当然是公民言论由公民自己。但是公民们又应当明白，与任何法律权利一样，公民的言论自由权也必须在《宪法》和法律允许的范围内行使，公民言论自由不能损害其他公民言论自由，必须维护公共秩序、公共安全和公共利益。否则，公民滥用言论自由权也就失去了这项自由权。这就是公民言论自由的基本含义。

马克思主义认为，自由本来就是人的本性，而现实中的人是不自由的，因此，实现人类的解放和自由发展是现实的人追求的最高价值理想。马克思大学毕业后走上社会写的第一篇政论文章《评普鲁士政府的书报捡查令》，就是对普鲁士政府在书报捡查令名义下扼杀公民言论自由权利行为的批判。马克思在《莱茵报》当记者写的第一篇论文，是对第六届莱茵省议会就出版自由辩论写的评论，为公民出版自由权利辩护。马克思指出：“自由确实是人所固有的东西，连自由的反对者在反对实现自由的同时也实现着自由。”[7] （p63）马克思流亡法国研究政治经济学后，更明确地提出自由自觉活动是人的特性。马克思说：“生命活动的性质包含着一个物种的全部特性、它的类的特性，而自由自觉的活动恰恰就是人的类的特性。” [8]（P50）但是，在现实社会里人的自由本性却处处受束缚，人性被扭曲而发生异化，因此，马克思与恩格斯主张解放全人类，以实现人的自由本性的复归。他们在1848年欧州资产阶级革命前夕合著出版的《共产党宣言》指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[9]（P294）就是说，人类争取从现实世界束缚里解放出来，就是为了实现每个人的自由发展。

其实，资产阶级革命的一项重要任务和目标，就是要把人们从封建君主独裁专制体制下解放出来，建立宪政民主体制，保障公民人身自由和言论自由。英国政治学家约 翰・密尔在《论自由》一书中写道：“禁止发表不同意见这件事所独有的不幸，就在于它堵塞了获得真理的道路，因为如果真理取代谬误的机会是别人正确的意见，而你禁止别人发表不同意见，那么，也就意味着真理会被你剥夺了；如果别人的意见是错误的，也应该允许别人发表意见，而不应该禁止，因为真理是在同谬误的斗争中产生和发展起来的，所以，应该看到避免错误和得到真理几乎是同样有益的。”[10] （p54）密尔关于公民言论自由的观点，是从获得真理性认识的角度论证的，说明只有建立宪政民主体制才能保障公民言论自由。