「朱军：中国经济社会转型中的民族问题与民族事务治理」正文
摘要：本文选择国家治理能力的分析视角，通过经济社会转型与民族事务治理之间的关系，具体考察民族问题的生成过程以及影响民族事务治理的因素。当前中国面临的许多民族问题都是由经济社会转型过程中的社会问题在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下生成的，经济社会转型改变了中国的国家与社会关系，影响到民族事务治理体系解决民族问题的绩效与水平。文章认为需要以社会主义核心价值观、中华民族共同体意识作为价值导向，从加强基础权力、加强与社会部门协作两个方面，提升政府的文化渗透能力、资源再分配能力与多元治理能力，以此全面推进民族事务治理体系与治理能力的现代化。
关 键 词：经济社会转型/民族事务治理体系/国家治理能力
在多民族国家中，民族事务是诸多公共事务与政治管理的一种，因其较强的政策性、政治敏感性、广泛的社会涉及面，遂成为国家治理面临的棘手与复杂的公共事务。民族事务治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是由相关的体制机制、法律法规安排组成的关于民族问题①的一套紧密关联、相互协调的制度体系及其实施。中国的民族事务治理体系是由《宪法》、《民族区域自治法》等法律法规加以规定，由党政各级民族事务管理机构组成的结构体系，并由一系列促进民族地区发展、保障少数民族权益的政策规范组成，其价值目标是实现各民族共同繁荣以及构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。从民族地区经济社会发展的巨大成就来看，在马克思主义民族理论指导下结合中国具体实际而不断发展完善的民族事务治理体系，在增强少数民族的凝聚力与向心力，促进社会稳定和长治久安方面发挥了重要作用。
进入21世纪，随着中国经济社会转型的加速，涉及民族因素的社会冲突与群体性事件频繁发生。国内外针对中国民族问题的争论也在增多，诸多观点涉及民族事务治理体系与民族问题之间的关系，其中的一个分歧点在于如何认识中国经济社会转型期民族问题的生成过程及性质，即中国经济社会转型期的民族问题是转型性的还是体制性的?本文以国家治理能力理论为视角，以改革开放以来中国的国家与社会关系的变化为背景，具体考察经济社会转型中民族问题的生成过程以及影响民族事务治理的因素，对上述问题作出尝试性的理论对话与现实解答。经过深入分析，笔者以为，当前中国面临的许多民族问题都是由经济社会转型过程中的社会问题在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下生成的。经济社会转型改变了中国的国家与社会关系，影响到民族事务治理体系解决民族问题的绩效与水平。因此，如果因为转型时期的民族问题表现突出而质疑我国解决民族问题的基本理论和制度，在理论上会走入误区，在实践上具有危害性。以下将结合理论与实践逐步论述，并针对经济社会转型期民族问题的特点提出“全面推进民族事务治理体系与治理能力的现代化”②的相应路径。
一、国家治理能力理论视角下的中国民族事务治理过程
无论是把国家治理能力视作制度的执行能力，③还是视为运用国家制度管理社会各方面事务的水平和绩效，④诸多观点均认识到国家治理不是一种理想的模型或者制度设计的理想，而是一国在治理实践中的实际表现与现实能力。“国家能力(state capacity)是指国家将自己意志(preferences)、目标(goals)转化为现实的能力”。⑤作为国家能力理论的代表人物迈克・曼(Michael Mann)将国家权力区分为“专制权力”(despotic power)与“基础权力”(infrastructural power)，前者指国家执政者不经与市民社会力量进行例行化、制度化协商而执行其意志的范围；后者指的是国家贯穿、渗透社会，在其统治范围内有效贯彻政治决策以协调人们生活的能力。⑥“专制权力”主要指国家干预社会的范围，而国家的治理能力体现在“基础权力”或者“基础性国家能力”方面。⑦
国家治理能力的强度主要取决于国家的制度构建与社会经济政策贯彻、渗透、影响人们社会生活的成效，并在此基础上建立起人们国家认同感的能力，这些主要是“基础权力”的重要内容。国家治理能力的主要表现为国家对社会各阶级的文化渗透能力、社会控制能力与实施社会经济政策的有效程度；而实施社会经济政策有效程度最为关键，影响到国家的合法性基础与社会控制。⑧从国家与社会关系的角度，现代国家治理能力往往取决于两个面向：基础权力的强化、与社会部门的协作关系。⑨综合上述观点，现代国家的治理能力体现在文化渗透、实施社会经济政策的有效程度、与社会部门保持协作关系方面，主要包括文化渗透能力(合法化能力)、资源再分配能力、多元治理能力等方面。
“民族事务治理体系和治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容”。⑩作为民族事务治理的制度框架，民族事务治理体系功能的充分发挥，不仅需要合理的制度设计与高效的组织协调机制，同时还需要形成与输出有效的治理能力。民族事务治理能力是国家治理能力在民族事务管理方面的集中体现，体现着民族事务治理体系的制度执行力与绩效表现。从国家治理能力的视角来看，中国的民族事务治理能力实质上是为了实现民族平等、团结、互助、和谐的价值目标，国家通过制度、政策的实施与法律规范的贯彻，解决民族问题的绩效与水平。
中国民族事务治理体系奠基于新中国成立初期第一代领导集体的政治设计，其核心是民族区域自治制度的政治制度框架，并辅之一系列促进民族平等、团结、互助的政策规范共同组成。新中国成立初期的社会主义制度的确立，在一定意义上，也是民族事务治理体系的制度构建过程。当广大各民族群众成为了社会主义国家的主人，社会主义的价值认同逐渐巩固。随着社会主义改造的完成与计划经济的运行，农村建立了人民公社体制，在城市中确立了单位制的管理结构，在纵向上建立了中央集权的行政区划结构，最终形成了以党和政府为主导的国家治理格局。这个时期，社会主义意识形态的确立、单位制、人民公社等组织结构的建立以及有效的民族干部队伍，有力保证了民族事务治理的各项制度与政策的贯彻与实施，国家基础权力建设取得显著进步。“文化大革命”期间，受制于社会总问题以阶级斗争为纲的思想路线的影响，包括民族区域自治制度在内的各项民族事务治理的制度、政策与工作机制受到不同程度的破坏，国家通过经济社会政策促进少数民族和民族地区发展的职能与能力受到削弱，基础权力的建设出现了重大曲折。
十一届三中全会之后，党的第二代领导集体启动了经济体制改革与对外开放，实现了民族工作重心向经济建设的转移，民族事务治理重新走向强化基础权力的方向。党的第三代领导集体在第一次中央民族工作上，把民族发展纳入民族事务的治理范畴，拓展了民族事务治理的范围；(11)在跨世纪之际召开的第二次中央民族工作会议，从区域协调发展的角度，把民族地区的发展纳入到西部大开发的战略格局之中。(12)在全面建设小康社会和构建和谐社会的新时期，以胡锦涛为核心的领导集体在第三次中央民族工作会议上，提出“两个共同”作为新世纪民族工作的主题，通过不断加强和完善财政转移支付、扶贫工作、对口支援、民族发展规划、兴边富民行动等工作机制，不断强化民族事务治理的资源再分配能力，促进少数民族和民族地区经济社会的快速发展。(13)
总体来看，改革开放以来中国民族事务治理表现出如下特征：第一，党和政府作为国家治理的主体，在民族事务治理过程中发挥主导作用。各项区域发展政策与民族发展政策的制定与实施无一不有国家力量的强力推动，而且全局性民族工作的统筹规划往往通过中央民族工作会议这种最高级别的工作机制来实现。第二，国家越来越多地依靠民族事务治理体系的体制机制的完善与发展，强化基础权力，尤其是充分发挥社会资源再分配能力，不再单纯地依赖专制权力，而是通过输出治理绩效增强文化渗透能力。第三，中国经济社会转型的变化已经开始促使政府加强与社会部门的协作。中央提出的一些政策，诸如“和谐社会”、“科学发展观”、“加强党的执政能力建设”、“加强与创新社会管理”、“推进民族工作的社会化”等反映了这种变化趋势。
选择国家治理能力的理论视角，本文将经济社会转型作为影响民族事务治理的重要变量，从经济社会转型与民族事务治理之间作用关系中，考察影响现阶段民族事务治理的影响因素。在上述分析的基础上，结合2014年9月底召开的第四次中央民族工作会议有关民族工作的重大部署、安排和举措，指出新形势下完善民族事务治理体系的理论创新与实践安排，并从国家治理能力的角度提出推动民族事务治理体系和治理能力现代化的建设方向。
二、中国经济社会转型与现阶段民族问题的生成过程
针对中国经济社会转型期民族问题的生成过程的理论认知集中体现为两种观点：一种观点认为，中国经济社会转型是民族问题形成的根源，经济社会转型引发经济与社会关系的重大结构性变迁，导致经济社会领域集聚了大量冲突和矛盾，这种经济社会矛盾与冲突在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下，具有了民族问题的表现形态；(14)另一种观点认为，中国民族事务治理体系在价值理念、体制机制与政策规范等方面存在缺陷，经济社会转型进一步暴露出该体系的体制性困境，民族事务治理体系由于体制的僵化已无法根据社会形势进行有效的调整，以致无法容纳与解决日益增多的民族问题。(15)
对经济社会转型期民族问题生成过程是转型性抑或体制性的不同理论认知，导向了不同的民族事务治理路径。从民族问题生成的转型性特征出发，诸多观点关注民族发展与民族地区经济社会转型中的新形势与新变化，认为在此过程中产生的大量经济社会矛盾与冲突必须通过巩固、发展与完善中国民族事务治理体系，不断提升民族事务治理能力来逐步解决，从而更好地处理民族问题与控制社会矛盾。(16)从民族问题生成的体制性特征出发，一些研究者把民族地区发展差距、民族互动交往过程中产生的冲突与矛盾归结为中国民族事务治理体系的体制性困境，质疑或者否定现有民族事务治理体系的积极功能，通过学习世界其他国家民族事务治理的经验(诸如美国、印度、巴西、新加坡等)，推动中国民族事务治理体系的反思(17)或转型。(18)
马克思主义民族理论认为，对于民族问题的理论考察，需要采取一种唯物主义和辩证主义的方法论。世界上只要有民族存在，就有民族问题，民族问题与民族产生、发展与消亡的历史过程相伴随。民族问题是社会总问题的一部分。认识民族问题需要放置于一定的历史时空条件之下，具体考察民族问题的演变机理与发展过程，从而掌握民族问题的阶段性特征。理解现阶段中国民族问题，要结合导致中国社会结构整体大变迁的经济社会转型过程来考察民族问题的生成、演化及特点。
十一届三中全会开启了中国经济改革与对外开放的序幕，经济体制由计划向市场转型，同时推动了社会结构的大变迁。“经济社会转型”客观地描述了中国社会结构转型中的重要特征：社会结构转型和经济体制改革紧密联系在一起，社会结构转型的直接的动因是经济改革。(19)1978年开始的市场化导向的经济体制改革经历了市场的出现(1979～1984年)、市场制度的出现(1985-1992年)、市场社会的出现(1993-1999年)的发展阶段，(20)在2000年之后，市场化改革进程进入了调整阶段。(21)改革开放以来市场化的快速发展，推动了中国工业化与城市化的发展，“工业化、城市化和市场化，已成为拉动中国巨大社会变迁的三驾马车”。(22)从1978年到2008年，三大产业在GDP总量中所占比重发生重大变化，中国已经进入工业化的中期阶段。(23)从1978年到2010年，城市化率由17％提高到49.