黄健：农村改革试点村庄的转型实践――宋村个案研究

一、引言

“试点”在中国是个常见的词汇，“搞试点”一般是中国体制改革的必然步骤。如果说中国这艘大船要转向，则掌舵者一定会先派几艘小艇去试水。追求社会稳定和发展的双重目标，使得中国在任何事关大局的变革上十分谨慎，搞试点则成为了中国各领域各时期普遍而必然的现象。

正因为试点是改革的超前探索，试点的项目往往可以获得国家超出常态的大量资源支持。为此，争得试点项目这个“香饽饽”也成了基层政府领导的一大任务和兴趣所在。基层如何争取到试点项目，又如何实现他们所理解的试点项目的预计目标？乡村社会如何在随着试点而来的资源支持下实现转型？试点村庄的治理呈现怎样的面貌，又是怎样实现的？放在国家行政改革的背景下，试点能否实现其政治目标，官僚系统和基层又将如何对待这个政治目标？这些都是本文的个案研究所关心的问题。

本文选取一个农村改革试点村庄宋村[1]，来研究其在国家资源大量输入的背景下通过具有特色的村庄治理，短时间内由普通的村庄变成一个“向城市社区转变”的村庄的历程。

二、村庄概况

宋村位于A省C县江淮分水岭的脊背地区。C县1965年由周边四县的边缘结合部划并而成，现辖15个乡镇、1个省级开发区，总面积1938平方公里，耕地105万亩，总人口78.3万人，其中农业人口69.5万人。C县既是国家扶贫开发重点县，又是A省江淮分水岭综合治理开发重点县。宋村包含20个自然村，1295户3978人，土地面积22019.2亩。试点建设前，村民的住房以平房为主，有少量的楼房和为数不少的土坯房，村民收入以种植粮食作物为主。

宋村有尹、崔、徐、谭等几大姓，同时还有诸多小姓，而尹、谭等姓也是周边几镇的大姓，尹、徐两姓还有较深的世仇，两族曾发生过规模巨大的群体械斗事件，最后政府出动防暴队才予以平息。各姓形成宗族，宗族又分成若干房头[2]，各房以“五服之内为亲”。各房领头人，也叫老户长，通常由各房有能力、有威望的人担任，要有文化，能说话算数。老户长一般在宗族内部有很强的号召力。在这样一个多宗族的杂姓村庄，有效的治理一直是一个难题：

“杂姓村难领导，但是不会出现大的乱子。杂姓村难领导，主要是村干部小姓多，小姓镇不住人，所以难领导；小姓起不了哄，出不了大乱子，出大乱子的都是家族大的人。”（2009.8.1）[3]

宗族力量在村庄中发挥着重要作用，宗族势力是村庄治理中不可忽视的一支重要力量。正是在这种情况下，宋村宗族相争的事情时有发生。在毛泽东时代，宗族力量就是村级治理的一块心病。那时只有大房头的人才能成为生产队长[4]等干部，而他们一旦成为体制内的干部，便利用职权偏袒本房人。那时生产队长有一定的权力，可以调动、支配本队的人财物，但是这种权力也受到其他房头的抵制和破坏。因为有强大的宗族力量为后盾，他们往往对生产队长安排的工作，消极服从，甚至不服从。但宗族内部也并非铁板一块。如果一房中同时出现多个有威望的人的话，往往会造成本房的不团结。因为宗族力量大，许多来自国家的政策在村庄难以落实。即便是村书记和村主任的话，一些房头都置若罔闻。

宋村宗族势力在1972年那场专门整治农村宗派势力的运动中，被大范围地瓦解和压制。但宋村的宗族力量并未消失，在潜伏多年之后，又重新出现在村庄的舞台上，特别是在组织村民抵制高税费负担时尤其活跃。

在宋村人的记忆中，前些年的税费负担之重，不堪回首。当时一亩地税费合计要交200多元，这对贫穷的宋村人来讲，实在难以承担。其中最让村民不能接受的是各种名目的“费”，甚至在国家禁止乱收费的时候，基层政府依然有禁不止。当时，宋村出现了抗、磨、拖等各种对付高税费的方法。1986年至1996年，宋村多次发生针对高税费的上访、拒交事件。1992年，宋村老书记（当时已非书记）从报纸上看到国家新的文件规定，认为乡政府要求农民交的税费存在很多不合理的地方，由此“上告”到了省政府，并拒交乡政府要求他们家上交的4000多元钱。省政府接待办将情况直接转到了乡长手里，并责令乡长立即调查处理。当时乡长非常生气，跑到老书记家里拍桌子，限其三天之内上交欠款，否则直接抓人。老书记顶过了三天，他认为国家的政策并不是这样的，决定顶到底。第四天，乡长带着派出所、法庭、税务部门的近20人来到宋村，许多村民因此吓得躲起来了。老书记向他们说明了国家的政策，乡长无言以对。法官要他上交，老书记则以“国家规定，地方收税法官不得参与”为由再次拒绝。事后，乡长和法官都很惊讶，“没想到这个地方还有这样的人！”后来上面调查处理的结果是，每亩地减税费21元。老书记这个行动获得了村民的称赞，也为他增加了威望。1996年，一个徐姓老队长带头上访，有近两百多户农民按手印支持，上访队伍先找到乡长，未得到解决后又去了县农委反映情况。这次上访规模较大，虽然并没取得很好的成果，但用上访带头人的话来说，表明了农民的态度，以前“这里老百姓没胆量，不敢讲话。”

沉重的税费负担，让村民难以承受，很多人选择离开村庄，去城市打工，土地出现大面积抛荒。取消农业税之后，没有资源、没有特色的宋村经济仍未取得较大发展。在宋村争得试点项目开始转型之前，很多人自己不建新房子，省下钱来到县城买房子。他们外出打工，很大的一个动力便是攒钱搬出去。农村没有前途，打工尚有希望，宋村村民存在一种强烈的“逃离”乡村的心态。

贫困的宋村，有能力的人都去了城里发展，而不能离开的村民，则期待着有一天能改变现状。宋村干部很清楚村民的心态，他们也在时刻寻找宋村发展的机会。

三、试点中转型：三位一体的大变革

1、争典型

2006年下半年的某一天，宋村书记在得到省里打算在宋村所在市开展“村庄整治与村庄发展”改革试点的消息后，迅速准备了一些材料找到乡党委书记，并与他一起去市里找到负责项目试点选址的办公室。按照省里项目试点的选址要求，试点村庄应当符合临近高速公路和城郊两个标准，而宋村没一个标准符合。但宋村书记并未就此放弃，他在寒冷的天气中一直等了四个小时，被感动的负责人同意去宋村看看。

市里领导来宋村视察，开始没发现什么能让他们将试点项目放在宋村进行的理由。但戏剧性的是，当宋村书记指出村中有近两千亩的白杨树林地时，领导同意回去研究下宋村的材料以决定是否选址在这里。这些林地是村书记在土地抛荒最严重的时候鼓励村民种植的。

宋村书记迅速召集村干部讨论申报材料，他们总结认为，宋村除了那近两千亩林地之外，还有村领导班子号召力强、民风淳朴等一系列优势。最关键的优势在于村班子团结而又富有战斗力。村书记意识到，这样一个大项目实施下来，必然要触动很多村民的利益和既有观念，而要顺利地推进项目必须依靠一个强有力的领导班子。在后面的领导考察和论证中，村书记适时而又充分地展示了他领导下的村班子――村党支部和村委会――的团结、有序而又富于执行力。在取消农业税后，全国许多地方取消了村民组长的设置，村级组织的作用也被弱化，人心非常涣散。在这样的背景下，宋村的领导班子组织健全，运作卓有成效，村庄被管理得“服服帖帖”。正如有村民认为的那样：

“这个项目，放哪儿不行，为啥是我们村？这个村，干部把老百姓搞得服服帖帖了！”（2009.7.31）

老百姓显然不明白上面的意图，但他们熟悉自己村里的情况。正是这个“服服帖帖”，让上级领导大为满意，推进这样一个探索性的村庄改革和发展项目，显然不能缺少一个强有力的领导班子，否则极有可能在实施过程中因村民抵制而导致项目流产。关心自己政绩的项目领导，自然不能不考虑这个现实的问题。宋村显然满足了这一要求。加上近两千亩林地，是宋村独有的优势，这符合在新形势下提倡建设绿色家园、生态家园的国家政策导向。

在经过论证和比较之后，该试点项目终于落在宋村。在争取项目的过程中，宋村老书记功不可没。在现任村书记向他征询意见时，老书记提出了打上面两项优势牌的策略，从而使宋村成功地争取到了“典型”――让上级领导认识到这是一个典型的适合项目试点的村庄。

这个看似简单的“争典型”的过程，充分显示了中国地方政治的某种生态特征。地方官僚在执行上面的政策时，更多考虑的不是政策的目的，而是自己的前途。他们更加倾向于选择能够成功推行政策的地方来搞试点，从而取得探索性实验的成功，为自己增加政绩资本以获得升迁；基层政府大力争取试点项目落户本地，以获得国家更多的资源投入，增进本地的实际利益。国家的政策目的在基层被“再解读”，这在本文第五部分将予以详细分析。

2、大变革

项目落定后，宋村从2007年12月开始展开试点项目工作。项目以三个方面的变革为主：一，以土地整理与流转为中心的土地利用形式变革；二，以统一建设特色房屋、集中居住形成小区为主的新村建设；三，以合作养殖、服务龙头企业为主的产业发展。这三方面变革实施之后，将极大地改变村庄的面貌和村民原有的生活方式：土地被整理，宅基地也被整理，整理后的土地全部或划分为较大片区流转给一家或多家企业从事经营；农民原有住房将被拆迁，所有住房统一建设成为具有标准配置的、富有地方特色的江淮民居，形成住宅小区；农民将不再拥有自留地，生活来源将依靠土地流转的租金收入和打工收入，部分人可获得资金支持从事规模养殖等活动。这些都是试点项目的目标，从根本上说是一个农村经济重新规模化、集约化的设计。

整个项目试点工作开始后，分五个阶段实行（见下表）。项目集中了全县各种资源，还有来自省市的特殊照顾。项目推进过程中，县里各部门负责人牵头，负责村庄建设的相关方面，给予技术、政策与资金等方面的支持。宋村先在公路边建设了一些样板房，并让“最有素质、最会说话”[5]的村民住进去，这一策略后来发挥了极为有效的作用。包括国土部在内的各级政府部门领导不断前来视察，并充分肯定了试点工作；各种媒体也进行了大量报道。宋村在此期间成为一个万众瞩目的焦点，而领导们的肯定也给他们政治上和精神上的巨大支持。

第一阶段：宣传发动阶段

二七年十二月――二八年五月

1、逐户开展房屋丈量，并登记造册；召开群代会；研究制定项目实施方案与农户拆迁补偿标准，并张榜公布。

2、编制新村总平面布局图、新村房屋建筑图、基础设施修建详图、新村建设效果图。

3、开展新村选址地形勘察及土地整理区地形测绘。

4、召开群众会议，签订拆迁协议。

第二阶段：规划制定阶段

二八年五月――二八年六月

1、新村规划（含公建及基础设施）

2、新村施工图设计

3、产业规划

4、土地整理规划

5、新村建设点拆迁

第三阶段：新村开工建设阶段

二八年七月五日――二八年十一月五日

1、第一片区，共计433户（52户五保户）

2、第二片区，共计330户，其中新建88户，整改242户

3、第三片区，共计511户，