任中平 李睿：党内公推直选的实践与思考

所谓“公推直选”，是近些年来在党内基层民主发展过程中出现的一项重大制度创新，就是把过去由上级党委直接提名和委任变为在党组织领导下,由党员、群众公开推荐候选人,然后由党员大会直接差额选举产生基层党组织负责人。自1990年代后期以来，四川省在大力推进基层民主建设进程中，以干部选任制度改革为突破口，勇于探索，大胆创新，在全国率先进行了乡镇党组织负责人公推直选的改革实践，取得了显著成效，在全国产生了广泛影响，逐步探索出了一条在党的领导下扩大党内民主和基层民主，将党管干部原则与群众公认原则有机结合的新路子。这种新举措大胆突破了长期以来在干部选拔工作中存在的“少数人在少数人中选人”的僵化机制，逐步落实和保障了党员和群众的选举权，因而受到了广大党员和群众的热烈拥护和高度认同。从四川各地进行公推直选改革试点的情况来看，公推直选不仅没有动摇或削弱党的领导和执政地位，而且增强了基层党组织的凝聚力，密切了党群关系，增强了基层党组织的政治合法性，有效提升了党在基层的执政能力。最近，党的十七大报告对各地公推直选党的基层组织负责人的改革实践明确加以肯定，并进一步要求：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”近几年来，四川省开展公推直选的改革试点很多，但其中最具影响力的是平昌县和新都区(四川省平昌县“公推直选乡镇党委班子”获得第三届中国地方政府创新奖优胜奖，成都市新都区“基层民主政治建设” 获得第三届中国地方政府创新奖入围奖)，他们分别在实践中创造了公推直选乡镇党组织负责人的两种不同模式。因此，对平昌和新都这两个公推直选试点的经验做法进行比较研究，对于我们进一步深入探索扩大党内基层民主的实现形式，无疑会提供一些十分有益的启示与思考。

一、两种模式的基本做法及其特点

1、平昌模式：公推直选乡镇党委班子

早在2001年，四川省平昌县灵山乡在中国共产党历史上首次进行了“公推直选”党委领导班子的试点，在此基础上，又于2004年1月在该县笔山乡、岩口镇、涵水镇等三个乡镇进行了党委领导班子公推直选。平昌县公推直选乡镇党委领导班子的基本做法是，由符合条件的人自愿报名参选，经党员和部分群众代表推选产生正式候选人，然后召开党员大会由党员直接从正式候选人中差额选举产生乡镇党委班子成员。其整个过程包括以下一些程序：一是宣传发动。向社会公开竞选的职位、任职资格条件和下届党委工作目标、选举办法和程序等，动员符合条件的干部积极报名竞选。二是公开报名。由符合条件的个人自愿报名。三是资格审查。由县委对报名竞选者的思想、政治表现、工作能力、资格条件等方面的情况进行严格审查，确定符合资格的人选，并采取多种形式予以公示。四是公推正式候选人。初步候选人进行演讲答辩，参加推荐会议的成员进行无记名投票，确定正式候选人：党委书记正式候选人2人，党委副书记正式候选人比应选职数多1人。五是召开党员大会直选。由党员直接投票选举产生书记、副书记和委员。

平昌县公推直选乡镇党委班子的做法有以下几个特点：由全体党员无记名投票直接选举，先选书记，再选副书记，最后选委员;吸收非党代表参加，在公推党委班子成员正式候选人时，有非中共党员代表参加，由普通群众参与和监督党内事务;配套措施完善，制订了操作性强的选举程序、办法和对选出的干部进行监督管理的配套措施，建立了对直选的干部实行定期述职述廉、对不合格干部实行党员联名罢免等制度。

2、新都模式：公推直选乡镇党委书记

2003年11月，在新都区木兰镇开展了公推直选党委书记试点工作，12月7日，成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式，从11名初选候选人中选出镇党委书记，此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2005年3月，全区11个镇的党委书记全部通过公推直选产生。

新都区公推直选镇党委书记的基本程序和方法是：一是发布公告。公推直选镇党委书记须在全区范围内通过电视、报纸、网络等媒体发布公告，公布职位、基本条件、推荐方式、报名时间和地点等。二是资格审查。区公推直选工作领导小组负责对报名者进行资格审查，并将资格审查结果在区内电视、报纸、网络等媒体上进行公示。三是实地调研。组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研。四是公开推荐。召开公开推荐大会，产生镇党委书记公推直选候选人初步人选。推荐大会的参会人员包括：机关全体干部;村(社区)党组织书记、村委会主任、社区居委会主任;各级党代表;各级人大代表;各级政协委员;驻镇单位负责人;企业负责人代表;民主党派、无党派人士代表;村民小组长和普通群众代表。通过资格审查的人员按抽签确定的顺序依次进行演讲，演讲时间为1 0分钟;参会人员填写推荐票，当场公布推荐结果，得票数前两名的为党委书记初步候选人;初步候选人当场回答群众提出问题。五是组织考察。由区委组织部、区纪委组成考察组，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，对直选候选人初步人选进行考察。六是确定人选。区委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示。七是差额直选。召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记。在全体党员大会上，先由2名正式候选人发表竞职演讲，演讲时间为1 5分钟;演讲结束后，由到会的有选举权的党员进行投票选举，差额产生乡镇党委书记。八是区委备案。各镇党员大会选举结果报区委备案。

新都区公推直选镇党委书记的主要特点是：新都区11个镇的党委书记全部通过公推直选产生;专门组织了资格审查合格人员到公推直选的镇进行实地调研，然后形成自己的演讲报告;由党员大会差额选举产生镇党委书记之后，又由当选镇党委书记“组阁”，即提名镇党委班子成员，然后报上级批准。

二、两种模式的比较分析

对平昌和新都这两种公推直选的模式进行比较研究，就会发现两者既有共同点，也有不同点，通过比较分析就可以发现两者各自的优势与不足。

1、两种模式的共同点

第一，平昌县和新都区两种模式都具有公推直选的一般特征，即首先通过党员和群众代表“公推”产生候选人，突破了过去由上级党组织垄断提名权的惯例，使候选人的民意基础更加广泛;然后再举行党员大会“直选”产生党组织负责人，从而改变了以往的间接选举模式，减少了中间代理环节，增强了选举的民主程度。

第二，两种模式都引入了竞争机制，从根本上改变了原来乡镇党委负责人由组织任命或确认型选举的产生方式，而实行竞争性直接选举，促使乡镇领导干部把对上负责和对下负责结合起来。

第三，两种模式的形成过程都有一个相同的重要条件，无论是平昌还是新都，都有一个“责任感强、思路开阔、富有民主意识和开拓精神的领导班子，特别是一把手”。[1]

第四，两种模式作为党内基层民主建设的重要改革探索，也都引起了强烈的社会反响，取得了很好的社会效果，这就是扩大了党内民主，保障了党员的选举权利，提高了广大党员和群众对党组织的认同感，增强了党在农村基层的执政基础和社会基础;同时，公推直选产生的乡镇党委班子成员尤其是党委书记，为了实现竞选承诺，赢得民心，在为民办实事和促进乡镇经济社会发展方面比以前更加积极主动和踏实工作。

2、两种模式的不同点

第一，报名资格不同。平昌县的参选对象必须是县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员。资格条件规定，必须具有3年以上工龄和2年以上党龄;具有大专以上文化程度;必须经过党校、行政院校或者组织人事部门认可的其他培训机构两个月以上的培训;身体健康，年龄在45岁以下;参加党委书记竞选的，必须在副科级以上岗位工作两年以上，同时应具有从事党务工作和经济工作的经历。从参选条件来看，这些条件是比较苛刻的，结果限制了一些人的被选举权，降低了选举的竞争性。[2] 而新都区竞选镇党委书记的资格条件如下：符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第6、7条的规定;3年以上党龄，5年以上工龄，45岁以下;特别优秀的党员干部和企事业单位的党员科技人才、管理人才等，可不受此限制，但须经区委组织部讨论并报区委同意后，方可参加公推直选。这就扩大了人才选拔的范围，增强了选举的竞争性。

第二，工作步骤不同。平昌县公推直选的具体做法分为以下步骤：一是宣传发动;二是公开报名;三是资格审查;四是公推正式候选人，其中由上届党委、政府负责制定下届党委、政府的届期目标，并对外公开，然后召开推荐会;五是召开党员大会直选;六是承诺上岗，新当选的党委书记要在党员大会上承诺就职;七是上报县委审批和备案。而新都区公推直选的基本做法是：一是发布公告;二是资格审查;三是组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研;四是公开推荐。召开公开推荐大会，产生镇党委书记公推直选候选人初步人选，五是组织考察;六是区委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示;七是召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记;八是区委备案。相对于平昌而言，新都增设了资格审查合格人员实地调研环节，这就有利于未在本镇工作的候选人了解情况，从而为竞选演讲做好准备。

第三，程序设计不同。平昌县召开党员大会进行直选的程序设计是实行“三轮选”，即第一轮选举党委书记，由党委书记候选人分别发表演讲和回答提问，接着投票，当场统计得票结果，落选者参加副书记选举;第二轮选举党委副书记，当场投票计票，落选者参加委员选举;第三轮选举党委委员。党委书记和副书记的当选者自动成为党委委员，由竞选副书记落选的人员参与党委委员的竞选。乡镇纪委书记由新一届乡镇党委根据大多数党员意见，确定一名党委副书记为纪委书记候选人，提交大会酝酿后在党员大会上进行等额选举，不再参加纪委委员的选举;其他纪委委员由党员大会差额选举产生。这种方式也称为“倒着选”，主要是针对原来的选举程序中先由党员选举党代表、党代表再选举委员、委员再选举书记和副书记而言的。而新都模式在程序设计上最大的不同之处是由党员大会直选产生乡镇党委书记之后，还另外增设了当选党委书记提名组阁的环节。根据《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》的规定，公推直选产生的镇党委书记负责提出本镇党委委员、副书记、人大主席、副主席、镇长、副镇长、人武部部长等职务的建议人选，区委全委会集体研究确定人选。涉及提拔任用的，区全委会票决。相对于平昌的“倒着选”而言，新都的这一做法带来的问题较多，主要集中在书记的产生方式更民主的同时，而产生副书记和党委委员的民主则缩小了，由于过于突出书记，“班子团结问题不存在了，但同时相互监督和制约也没有了”。[3] 并且，新都区还对直选产生的乡镇党委书记工作绩效实行重奖制度，如果镇党委书记在年度考核得分在60分以上的，一次性奖励5万元;镇党委书记任满5年，一次性奖励20万元。这些奖励办法也引起颇多的争议，区职能部门的领导觉得不公平，乡镇党委班子里的其他成员也觉得不公平。[4]

3、两种模式的优势与不足

通过对两种模式的比较分析，我们认为两者各有其优势与不足：

平昌县公推直选乡镇党委领导班子的优势是“选班子”，其最大特点是“倒着选”。“倒着选”是一个很精巧的制度设计：[5] 其一，针对原来层层间接选举的现象，选举人的范围越来越小，由党员选党代表是小范围的，党代表选委员也是小范围的，再由委员选党委书记和副书记的范围就更小了，十来个委员就把最重要的职位――党委书记和副书记选出来了，这种多层次间接选举不能体现选举人的意志。其二，先选党委书记，然后选党委副书记，再选党委委员，有利于竞选者报名竞选，保证党的人才不至于因落选而流失，同时有利于党的团结。但是，平昌的公推直选又存在着明显的不足之处：第一，参选条件比较苛刻。要求参选对象必须是党政工作人员或国家公务员，将所有的户籍在农村的党支部书记都排除在参选对象之外，结果限制了这些人的被选举权，降低了选举的竞争性。笔者以为，对参选人员进行一定的条件限制和要求，以及区别对待党委书记和党委委员的资格条件是合理的，关键是要把握一个“度”。党委委员的竞选资格条件可以放宽，