贺雪峰：如何做到耕者有其田

摘要:当前中国农民已经高度分化,其中最值得关注的农村人群是那些仍然在从事农业生产的耕者。仍然从事农业生产且同时也是村社集体成员的耕者,往往也是农村中的弱势群体。给农民更大的土地权力的后果,往往是给了农村强势群体权力,而对农村弱势群体不利,且可能使耕者的耕种更加不便。要做到“耕者有其田”,就需要给村社集体一定程度的调整土地利益分配的权力。

关键词:耕者;农民;弱势群体;土地

中共十七届三中全会前后,境内外媒体掀起土地私有化的巨大声潮,其中非常重要的一个论证是,农民是弱势群体,应该给农民更大的土地权力。学界关于中国土地制度向何处去,也有激烈的争论。主张土地私有化的学者主要是海外华人学者,代表性人物如杨小凯、文贯中、陈志武等人,这些学者大多在西方发达国家的名牌大学获得教职,具有一定的学术影响力。与海外华人学者无所顾忌不同,国内众多主张土地私有化的学者,虽然在私下发言时明确认为土地应该私有化,但在公开发表文章时要含蓄得多,他们一般不讲土地私有化,而讲“永佃制”或“给农民更大的土地权利”,这样讲的原因主要是受制于《中华人民共和国宪法》规定,即土地属于国家或集体所有,不允许土地私有制。但正如姚洋说的一样,“完全私有不一定非得是法律意义上的,而只要是实际意义上的。国内有所讨论的永佃制便可以被认为是一种实际意义上的完全私有”①。与主张土地私有化的学者相反,国内部分学者认为应该强化土地的集体所有,代表性人物如温铁军、潘维、曹锦清和李昌平等②。

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》被不同立场和观点的学者作了方向不同的解释。一方面,《决定》强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,这被某些学者解释为中央试图搞土地“永佃制”,中国农村土地制度将要大变;另一方面,《决定》同时强调“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”,强调“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质”,这被另外一些学者解释为中央决心继续保持农村土地制度不变。

关于土地制度应该向何处去的争论,往往涉及两个方面:一是如何提高农业的效率;一是如何保护作为弱势群体的农民的利益。从中国目前的发展态势看,在未来相当长的一个时期,中国农村的小农经营状况会继续维持,仍然从事农业生产且同时也是村社集体成员的耕者,往往也是农村中的弱势群体。本文即是从耕者和农村弱势群体两个角度来讨论土地制度走向的。

我们可以设想两种颇有差异的农地制度安排,然后来讨论在这两种不同的制度安排下面,土地利益相关各方的行为模式以及由此引起的后果。这两种设想的农地制度,一种是具体承包关系长久不变的农地制度,其极端方向即农地私有化方案;另外一种是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这样一种农地制度的极端方向是土地比较彻底的村社集体所有。

一、土地利益的两个相关方:所有者与耕者

如果对土地利益各方进行分解,我们可以依据他们与土地的具体关系,而划分出土地的耕者与所有者两类。所谓耕者,就是耕种土地的人,耕种土地的人并非一定是土地的所有人,比如,在村社集体所有制下面,承包土地的农民是耕者,而村社集体是所有者。这个集体所有者与私人所有者不同的是,它是村社集体所有成员的所有,虽然作为村社集体代表的村社干部可能会凭借代理者身份来谋取私利,但这种谋取私利行为被定性为非法的,且可以通过一定的制度安排(比如强化村社民主、定期公开财务)来遏止。土地流转则进一步使耕者进一步复杂化。中央文件提倡土地以“转包、出租、互换、转让或其他方式流转”,并未规定土地只能在本村内流转,所以外来农户或农业公司也可以通过流转土地来经营土地,成为该土地的耕者。

虽然名义上村社集体是土地的所有者,但随着中央政策和相关法律越来越强调农户的土地权力,土地具体承包关系越来越稳定时,承包集体土地的农户就可以向外流转土地,从而具有了土地所有者所特有的收租人的权力。更进一步,随着农业税取消,村社集体向承包土地农户收取的“三提”取消,村社集体作为土地所有者的权利越来越小,承包土地的农户越来越具有土地的所有者的性质了。

我们可以设想以下几种理想情况:

1・村社集体作为所有者,具有完全的土地所有者权力,这时村社集体可以将土地承包给村民,也可以将集体土地出租给非本集体成员的外来者(个人或公司)。土地的所有者是村社集体,土地承包人是耕者。一般情况下,承包人不会也不能将承包的土地再转租出去,以获取高额的承包费或租金。集体所获土地收益在村社成员中分配。

2・村社集体是土地所有者,但并不具有完全的土地权力,因为法律规定,集体土地必须承包给农户经营,且必须少留机动地。这个时候,土地的承包人就可能不再是耕者,因为只要是村社成员,都有权获得承包地,而有些村社成员可能已经进城务工经商,且在土地出租可以得到较上缴村集体的承包费更高收益的情况下,作为村社集体成员的农户会当然地选择要地然后将自己的土地再转包出来,以获取差价。这种情况下村社集体从承包人那里获得的承包费(土地收益)仍在全体村社成员中分配。

3・村社集体只是名义上的土地所有者,承包土地的农户可以相当自由地处理自己的土地,这样所有村社集体成员都有要地积极性,因为他们既可以当耕者,也可以将土地出租。这样,因为村社集体只是名义上的所有者,就不能自由决定收取多少土地承包费;不再被允许收取任何土地承包费,也就不会获得任何土地收益,因此不可能向村社成员分配土地利益。

假若土地的最终收益是固定不变的,以上三种土地制度安排,仅仅是改变了土地收益在村社成员之间的分配方式,三种制度安排的效果是殊途同归。不过,事实上,三种土地制度安排,不仅土地的最终收益是不相同的,而且土地的受益人安排也会大不相同。我们来设想一个有1000人和2000亩土地的村社集体,在采取以上三种制度时的实践逻辑。

1・村社集体具有完全土地权力的制度安排

在这样一种安排下面,村社集体若追求利益最大化,就可以将2000亩土地以高价竞标的形式租出去,获取最高租金,比如,每亩地的租金为300元, 2000亩地的总租金为60万元,由全村1000人平分每人得600元。在这样一种高价竞标的情况下,村民所获耕种土地的数量可能会极不平衡,且村社以外成员也可能进村竞标,从而成为土地的耕者。

2・村社集体具有土地所有权,但村民具有土地的承包权,即村社集体的土地必须按人均承包给村社成员

在这样一种制度安排下面,村社集体只能追求有限的利益,比如每亩可以收取且只能收取100元承包费(“三提”), 2000亩土地可以收20万元承包费。村民平均地获得承包土地。若村民自己不种地而要将土地流转出去,其年租金应与村集体竞标农地的300元/亩相当,这样,村民可以在每亩缴纳100元承包费后,再获利200元,人均两亩,就获利400元。若村集体将20万元土地承包收益均分给村民,则每人得200元。200元再加上400元,同样是600元收入。

3・村社仅仅具有名义上的所有权,村民按人均承包土地,且可以自由地流转土地

在这样一种制度安排下面,村社没有权力调整土地,也没有权利向农民收取承包费,农户也就不用再交承包费。若农民自己不种地而是将土地流转出去,其年租金也应在300元/年,因此,每个承包两亩地农户的收益为600元。

在以上三种制度安排下面,若不考虑农民作为生产者(耕者),而只考虑其作为所有者(无论是作为村社集体所有者中的一员,或村社集体所有虚化而使个人成为真正所有者)的情况,若村社干部行为受到有效约束与监督,代理人被村民所控制,则任何一种制度安排的利益都是相同的。

不过,村社集体所有,往往不仅仅是产生了一个村社干部的结构,这个村社干部必须要花费成本(要有工资),而且这个村社干部往往会想方设法摆脱村民的监督约束,而成为一个超越村民利益的独立的结构,甚至在农民负担沉重时期充当了乡村利益共同体的基础,村社干部的利益完全与村民的利益对立。因此,在诸种制度安排的理想收益相等的情况下,若村社集体所有容易产生出村社干部这个既得利益群体,那就不如干脆将村社弱化,而让土地权利归农户个人。这一观点是主张土地私有制的学者的主要立论基础。例如,杨小凯指出“私有化只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权,因而减少此特权引起的贫富分化。……土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富,君不见,台湾的很多农民比城里人富,就是因为他们有大块土地完全的所有权”①。再如,陈志武称“如果土地私有,在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权,是交易的主体方,在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是,农民会更富有了;其制度成本是,那些掌权者少了捞钱、捞权的基础”②。

当然,以上三种理想型的制度安排中,农民作为所有者的收益是相同的,而在实践中,农民首先不是作为所有者,而是作为生产者,即耕者从土地中受益。从耕者的角度,我们可能会得出完全不同的结论。

在其他文章中,笔者曾详细讨论了,作为耕者的农民,最为需要的是耕作方便,需要具有基础的农业生产条件。在人均一亩三分、户均不超过十亩的土地上,离开了集体合作,离开对“搭便车”行为的约束能力,农业耕作中就会不断地出现“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”,最后都会饿死的逻辑。因此,村社集体掌握一定的土地权利,包括调整土地利益的能力,对于方便农业生产是十分重要的。也就是说,虽然村社集体有一定的权力而可能做坏事,但如果村社集体没有任何权力,那么也就没有做好事的能力,其结果是农民的利益受损。也因此,解决问题之道是在村社具有一定权力的前提下,通过制度设计来防止其做坏事,而让它做更多好事。发扬村社民主,进行村社社区建设,是其中的一条途径。也因此,土地私有化并不是户均土地规模如此狭小的中国农村所应采取的有效率的农业制度。

从耕者的另外一个角度来看,情况也与给农民更大的土地权利的结论有很大差异。

从目前及将来相当长一个时期来看,中国绝大多数农民都是要依托承包土地来维持基本的经济收入,且是作为最后的社会保障,所以,中国农民的绝大多数仍然只是作为土地的耕者,而不是土地的所有者来获取土地收益。他们对土地制度的首要要求是生产方便,而只有那些已经脱离土地不再耕种土地的农民才从土地租金方面考虑收益,他们所要的是租金最大化。在土地私有的情况下,那些离开村庄者会以最高的租金将土地出租出去,租入土地方既可以是本村村民、本村社集体成员,又可以是外村村民或农业公司,这样,出租土地就引入了村社共同体以外力量的进入,这个外力进入了村社共同体,就进一步充当了瓦解村社共同体的力量。

在土地属于村社集体所有的情况下,那些离开土地者就不应再承包土地,但可以从集体土地中获取作为所有者之一的土地收益,村社集体将其土地再承包给村社集体的其他农户,村社以外的力量也因此难以随便进入村社。更重要的是,因为村社集体具有相当的土地权利,从而可以从耕者角度来考虑问题,尤其是从作为村社共同体成员和耕者两重身份的承包土地农户的利益角度作出考虑。

当前农村正在出现越来越多脱离土地的土地承包人,他们已经在城市获得了稳定的就业和收入,而不再依靠耕作土地的收入,但因为土地承包经营权仍然属于他们,他们就可以将自己所有的土地使用权转让,以获得租金收益。在土地权力越来越偏向农户,甚至土地私有化的背景下,那些不再耕作的土地所有者就会对土地在两个方面表现出与耕者完全不同的态度:一是土地租金收入相对自己在城市务工经商的收入,只是很小一笔收入,仅仅聊胜于无。因此,他们并不真正关心土地收入,他们是“不怕饿死”的人,因为没有这笔土地租金收入,并不影响他们在城市的生活水准。二是他们缺少耕者对土地生产所需公共品的焦虑及现场感。耕者在农业生产过程中,每一次的天旱或涝灾,都会引起他们的极大焦虑,他们盼“风调雨顺”,因为可以有一个好的农业收成,或盼有一个相对较为方便的生产条件,因为可以减轻劳动强度等等,这部分耕者,因其有切身体验,而成为可以切实感受农业生产条件重要性的“怕饿死”的农民。