贾康：供给侧结构性改革：创新中如何运用制度和技术实现经济转型

（本文系贾康先生受邀在深圳市福田区区委理论中心组学习报告会所做的专题报告）

在座的各位领导，各位同志，大家好！我很高兴今天到福田区向各位汇报一下自己作为研究者怎么认识供给侧结构性改革这一被中央表述为战略方针的重要问题，谈谈我们形成的具体看法。

在认识供给侧结构性改革的深刻内容之前，作为研究者我认为首先需要勾画一下提出这个战略方针的大背景。这个背景可从两个角度来认识：第一个角度是在十八大之后我们的最高决策层人事安排基本到位之后，治国理政的大政方针逐步清晰化，首先表现在三中全会形成的全面改革顶层规划式的60条文件这样一个总体配套部署，到了四中全会把经济改革为重点切入的全面改革、配套改革，推进到实际上从司法改革切入而必然要拉动整个行政架构改革，而且也会结合着宣传并不直接表述、但我们无法回避的政治体制改革这种全面覆盖框架。全面依法治国涉及的是整个社会走向现代化必然要把经济、政治方方面面做一个配套改革处理。而到五中全会，在三中、四中全会这样一些全面改革部署基础之上，进一步系统化提出了发展新理念，创新、绿色、协调、开放、共享，这些概念过去都强调过。五中全会是把这样一些基本的发展理念合乎逻辑性的系统化，提出创新发展是第一动力，以它带领协调发展、绿色发展、共享发展、开放发展，而落到归宿上，是使人民群众对美好生活的向往变成我们现实的共享发展。这些大政方针一步一步清晰化了，里面的一些关键词，首先是三中全会“60条”浓缩简要的概括就应该提到的国家治理体系和治理能力现代化。这个表述可以简称现代国家治理。管理是各级政府自上而下掌控这样一个架构，而治理更强调政府和非政府多元主体更多平面展开、充分互动来实现包容性发展。要把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起释放一切潜力、活力来解放生产力。这样的一个治理概念很有深意，联系到一系列制度安排、机制连接方面我们怎么创新的问题。前面冠之以现代化的趋向，更是中国在鸦片战争拉开近现代史帷幕以后怎么改变落后状态，真正走向振兴中华，怎样贯彻在改革开放初期邓小平设计的“三步走”，实现伟大民族复兴这样一个基本战略趋向的重申。现代化趋向上，中国人民在前面经历种种挫折，鸦片战争那个百年之内，一直走到甲午惨败和在这个刺激下的100天出头的戊戌维新，但仅百天出头便归了失败。

再往后面是上个百年里三件大事：，辛亥革命推翻千年帝制，以“走向共和”形成当时明确的共识，还伴随着孙中山先生提出的“振兴中华”的奋斗目标就是要走向现代化。但实际的发展是中国很快落入了内乱、内战，还有外族入侵。到第二件大事发生，简单地说终于我们有了一个孙中山三民主义第一条民族这样一个基本框架，就是在中国主要版图上，摆脱了内战和外部强政干涉，在民族国家框架之上我们一旦站稳，就可以转而进入大规模经济建设，就是以“一五”时期为标志寻求尽快形成自己相对独立的工业体系，发展起来。由民族这个框架而支撑这个发展，也就是要解决民生的问题，当然也会带来民主法治建设以解决民权问题。但是我们这条路仍然是走得非常坎坷的，在取得一系列成绩的同时也遭受了巨大的挫折。到了第三件大事发生，就是改革开放。在传统体制下已经明确的“四个现代化”，这个现代化趋向的战略目标形成了我们现在看来这条路有可能越走越宽的“三步走”这样一个通盘设计，其中前两步已经提前实现。我们现在在国家治理现代化这个概念之下，所谓站在新的历史起点上继续大踏步地跟上时代，就是要在十八大之后在继往开来的路径上使第三步横跨50年，半个世纪的这个过程，使伟大民族复兴能够如愿地实现，即达到“中国梦”的愿景。

这样的核心理念或者跟着的是“60条”里多次出现、多次强调的“现代国家治理必然要建立现代市场体系”这样一个逻辑链接。文件中伴随着一个重大突破，是我们终于把小平南巡确定的社会主义市场经济目标模式里市场应该发挥资源配置作用，在汉语语境里说到位了，那个时候由于种种主客观条件的限制，虽然终于又被老同志所称邓小平有生之年的“天鹅之舞”南巡来促成我们明确要走社会主义市场经济之路，但是当时也只能表述为市场在资源配置中发挥“基础性作用”，到了60条出来明确表述的是“决定性作用”。这样一个重大突破，习总书记有长篇的说明，解释为什么在文字上做出这样的表述，核心的概念就是只有这样才能正确处理十八大提出的政府和市场关系问题是改革的核心问题，才能真正去促使我们在这个改革中完成攻坚克难。

当然，改革中处理的核心问题里市场发挥决定性作用后面紧跟着的一句话就是“政府更好发挥作用”，政府怎么样更好发挥作用呢？从概念上来说，前面已经有决定性的市场机制，后面政府充其量总体而言应该就是辅助性作用。而要把它处理得好，其实还有挑战性的任务。比如我们现在观察在这个现代市场体系中，关于政府和市场过去我们的认识已是各行其道，让市场的归市场，政府的归政府，是井水不犯河水的思维，划清各自边界的思维，政府既不越位又不缺位，但似乎新的阶段中这个思维已经不够用了。比如我们现在这几年主打的一项创新是政府和非政府的企业、社会资本，要以伙伴关系一起做事的这样一个框架来从事公共工程、基础设施、产业园区连片开发等等重大的投资事项，这个PPP政府和社会资本合作也带来了一些困惑：过去我们已经接受了政府不能既当运动员又当裁判员这样的基本理念，有人问现在怎么我看起来PPP里面政府裁判员、运动员的身份一个都不少？我的解释是这体现着我们在政府、市场关系认识上一种“否定之否定”螺旋式上升，原来所说到划清边界，有非常明显的进步意义，即政府不可过多干预，要让看不见的手充分起作用。但是最新的挑战性的任务，是要在发展创新的新境界上，使我们政府和企业找到包容性发展的共赢式新机制，到了PPP这里面，它的新的境界是在整个流程阳光化的伴随条件下，使各个环节政府到底是裁判员还是运动员可以合理定位。必须说清楚，在政府作为PPP伙伴一方和也是伙伴的企业签订合同：开始进行一个PPP项目建设之前的各个环节上，政府显然有它裁判员的身份：一个地方政府辖区内，如我们深圳也好，福田也好，这样的重大项目建设必须放在一个通盘规划中间作合理的配置，这个整个国土开发的规划当然应该由政府牵头形成，这是不可能靠市场主体和企业基层单位以试错法形成通盘规划或者合理结果的。牵头的政府手上是有公权的，是理所当然天经地义的，当然这里面有裁判员的身份和色彩。而这些项目要配具体的公共政策，这些公共政策的牵头、制定、实施又是依靠公权，政府当然在这里面有裁判员的职责，但是具体一家地方政府一旦走到和企业一起签字，共同以伙伴关系方式来做工程建设的时候，我认为政府就是非常明确的运动员身份，这时候裁判员到哪里去了呢？裁判员的身份实在法那里，双方签字生效的PPP建设项目全程是由我们现在的法律体系（合同法和相关的其他法规）约束的，所有伙伴合作关系的各方必须一起守约履约。政府也好、企业也好，如果违约，那么都是由法律要给予约束，实施问责的。这时候裁判员很明显在法上，这个法律就是来贯彻总书记所说的“把权力关进笼子”，这个笼子是法治的笼子。因此政府的裁判员、运动员身份于PPP创新中在各个具体环节上的定位是合理的，但是显然是在“否定之否定”之后我们在一个新的境界上来把握政府和市场的关系，寻求现代国家治理的包容性发展、共赢的发展，这些问题要处理好当然就带有明显的挑战性。

在这里面还有一个非常重要的问题，有关现代市场体系中央60条文件说基本经济制度的重要实现形式是混合所有制，这又是一个有非常深远影响的改革重大要领。至今这还存在着不同意见的争议，但是我们认为混合所有制实际上讲的就是在一个一个市场微观主体内部的产权结构中，要充分地让公的股、非公的股，国的股、非国的股混起来，这又是一个引领微观主体包容性发展的治理结构方面的进步。PPP天然就会对接这种混合所有制，它天然在政府这一方不想“一股独大”，天然就是政府动机在于少花钱多办事，少持股而发挥乘数效应、放大效应，引致民间资本把这事情做成，这是他出政绩，这是他把事情做得漂亮。这样现实的改革进展实际上是要解决在中央过去已经强调股份制的重大意义。表示为公有制的主要实现形式之后，社会上方方面面还存在明显的困惑，动不动“一股独大”，在四万亿政府投资启动之后动不动争议到底是“国进民退”还是“国退民进”，进退双方谁也说服不了谁，而且很容易贴标签上升为姓社姓资的问题。中央60条就是要淡化这种贴标签的思维，把混合所有制带来的国有企业改革和民营企业发展合成一个共赢的过程。这样的现实意义、深远意义，我们还需要进一步把握，一定要解决好在实际生活中怎么进一步推进这个改革的问题。

跟着，第三个重要的关键词就是政府要更好发挥作用必须依仗的以政控财、以财行政分配系统的财政制度必须现代化，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，政府更好发挥作用一定要解决财税配套改革的问题。所以，60条发布之后，中央要建设现代财政制度，政治局首先审批通过的配套改革方案是财税配套改革方案，后面跟着我们现在已经知道的多项改革方案。到了四中全会，配上的是全面法治化的“现代政治文明”，以及五中全会的“现代发展理念”。这几个关键词链接之下如果再做一个浓缩恐怕就要说到现在方方面面还在不断讨论的有了“五位一体”总体布局之后的“四个全面战略布局”：，第一个全面是2020年要全面小康，这是已经做出的庄严承诺，现在进入关键决胜的阶段。全面小康必须伴随着第二个更重要的要求即全面改革取得决定性成果，这是有中央明确的时间表要求的。这个全面改革的决定性成果才能使全面小康的意义能够真正体现出来，因为全面小康实际上只是我们现代化第三步走的一个中间节点，是要提供一个新的踏板，在全面小康后面跟着要形成发展的后劲，使我们去跨越中等收入陷阱再连通“中国梦”，这个后劲一定要靠第二个全面，就是全面改革、解放生产力来形成。换句话说，如果没有第二条，全面小康即使实现了它的意义也是要大打折扣的。这两个全面跟着的，又是必然要配套的，从经济改革扩展到整个全方位改革，包括要攻坚克难的政治文明的建设，全面依法治国，以及我们执政党要形成王岐山同志所说到的合法性（就是他和外国著名专家讨论的时候接过学者的话语来提到的概念：这个合法性不是讲白纸黑字规定共产党执政合法，而是讲所谓历史造成的共产党作为执政党能不能在人心向背、老百姓衷心拥护你的执政地位这种自然法概念上形成他的合法性），那么别无选择，必须全面从严治党。当然这个艰巨性也是非常明显的。所谓苍蝇、老虎一起打从本质上说其实不应该认为只是追究一些出问题的官员的责任，本质上是要以治标换治本，这才是一个真正的现代社会的境界。治本的制度建设要能够保护我们体制内的人员，能体现对于体制内必然要结合的一部分社会精英的人文关怀。我们还得做艰苦的努力，才能达到四个全面，以及我们在这四个全面框架之下所追求的那个现代化境界。就是在这个背景之下，后面合乎逻辑地必须推进到作为战略方针的供给侧结构性改革，这是一个很重要的理解它的决策线索。

另外一个重要的线索，就是我们现实生活中的运行态势，经济社会运行上这些年发生的明显的阶段转换。把近年的龙头指标GDP，社会生活必须关注的重要指标物价（以CPI做代表），还有政府发挥作用必须处理好的财政收支等等，这样一些基本数据拢在一起以后，我们首先看直观的运行基本情况：2010年我们还有当年报出的10.4%的增长速度，那是在成功抵御世界金融危机之后我们又站在两位数的高速位置上。这个10.4%的高速，和前面三十年算总账年均9.8%这个高速增长阶段是一致的，特别跟小平南巡以后这20年算总账是10%以上的高速，完全是一个水平。但是我们现在看得很清楚，2010年的10.4%高速状态，就是整个中国经济高速发展阶段最后一年的回光返照。2010年过后，2011年决策层清楚地意识到黄金发展期特征还有，但是矛盾凸显期特征来了，经济社会中种种的矛盾凸显使决策层不得不考虑我们要加快发展方式转变，