常修泽：建议将“结构性破垄”列为“结构性改革”的优先领域

10月29-30日，由中国（海南）改革发展研究院、德国国际合作机构、联合国开发计划署主办，以“结构性改革释放增长新动力――落实2030可持续发展议程”为主题的第81次中国改革国际论坛暨2016新兴经济体智库年会在海口召开，来自12个国家、27个省市、自治区的300多位专家学者和代表将参与此次论坛。

各位朋友，下午好。

我向会议提交了一篇学术论文――《完善产权保护制度之我见》（http://www.aisixiang.com/data/101903.html），中国改革论坛网今天上午已经作为演讲稿刊发，我就不谈这个论文了。因为今天下午我们讨论的议题是“二次开放”问题。怎么打破垄断，跟“二次开放”特别是服务业开放关系比较密切。我想专门就“破垄”问题谈些意见，发言题目是：《中国改革应向垄断开战：建议将“结构性破垄”列为结构性改革的优先领域》。

讲三个问题 ：第一，“结构性破垄”内涵是什么？“三不破、三破”。第二，我为什么建议将此列为结构性改革的优先领域？从理论、现实、国际三个角度分析。第三，向垄断开战，眼下如何启动与推进？提点看法。

一、“结构性破垄”内涵是什么？“三不破、三破”

“结构性破垄”这个命题，是我前几年思考提出来的。我查了文献，自中共十四大以来，每一届党代会的报告都有这个提法――“打破垄断”或者是“垄断行业的改革”。十四、十五、十六、十六届三中、十七、十七届三中，都有。虽然做的并不理想，至少还讲啊。但是，我看了中共十八大报告，却没有找到“打破垄断”或者是“垄断行业的改革”的提法。今天＊＊主任在这，他是十八大报告起草班子成员之一。我曾经请教于他，我们的十八大报告里为什么没有垄断性行业改革的提法？因为对此我比较关注。

这个问题非常复杂。当时，我估计了几种可能：政治问题可能？利益问题可能？理论问题可能？时机问题可能？。。。。。作为理论研究者，首先自责可能是理论上没有说清楚。于是在着力理论上探讨，试图做一下梳理，试图把话讲清楚。2013年上半年，我提交了一个研究报告，题为《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》（先是刊内部刊物《经济决策参考》，后发在香港《经济导报》2013.8.26，并作为《包容性改革论》一书的附录5，2013年10月出版）。这个意见里，其中有一点就是建议“结构性破垄”。

“结构性破垄”是什么东西呢？简单说，就是把垄断行业的问题拆解，做一个结构性的分析，三个不破、三个破。

三不破：一是对真正的自然垄断性环节（强调是真的）暂时不破垄，但是这里需要有争夺市场的竞争方式，如特许经营权的竞争方式。二是法令性的垄断，比如说由人民代表大会立法的烟草专卖（不包括食盐），可不破垄。三是对竞争基础上形成的产业集中，不应破垄，而且还应进一步加强，以提高中国产业的国际竞争力。这就是三不破。

关键是在下一步的“结构性改革”中，我认为有三个必须要破。一是对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节，我认为要坚决破垄。这里有两个重点，一个是过时的――原来曾经是垄断性的环节，但是现在随着技术的进步，特别是信息技术对于电信的冲击以后，应该说它已不是垄断性的环节，应该是竞争性的环节。另外，还有一些本来不是垄断性的环节，它是假冒，是李鬼，打着垄断行业的旗号唬人谋利。对这个过时的、假冒的“自然垄断”应该坚决破。二是对不合理的行政垄断，不是法定性的，而是行政垄断的，应该坚决的破。三是对阻碍和限制竞争的经济性垄断，比如说价格操纵、“掠夺性定价”或者是厂商串谋，或垂直约束和纵向一体化等等，必须破。

总之，不破什么？破什么？必须划分清楚，目标明确。以便在向不合理的垄断开战时，能够精准打击，而不是不加分析的胡乱砍去，影响改革大业。

二、我为什么建议将“结构性破垄”列为结构性改革的优先领域？理论、现实、国际三维分析

为什么需要提出要把“结构性破垄”列入下一步的结构性改革的优先领域？我是从三各方面分析的。

第一个是理论分析。

理论分析包括两个层面：一个是“破垄”理论，一个是结构性改革理论。

在我看来，“结构性破垄”是结构性改革的核心部位、关键部位（垄断，一直是被视同《红楼梦》中宝二爷颈上的项链一样，是不让碰的）。向不合理的垄断开战是攻坚之战。尽管艰难，但是必须要攻。

关于“结构性破垄”的理论，我在《广义产权论》一书中，阐述过两个观点，一是“技术市场双驱变异”论――即技术的突破和市场的拓展，使原来的垄断发生某种变异，你想垄也垄不住。二是“网络内外双重竞争”论。这是两种竞争，一种是“网络内的竞争”，一种“网络外的竞争”，都是不可忽视的，我没有时间展开对这两个理论的阐述，有兴趣的朋友可见《广义产权论》一书。

有关结构性改革理论，我后面再谈。

二是现实分析。

总的感觉，改革开放以来，包括十八大以来，我们在向不合理的垄断开战这方面进展还是比较迟缓，我看了有关组织成立1000天成绩的报道，改革的内容相当丰富，林林总总、方方面面，但是在报道里没有发现“垄断行业改革”这方面成绩的总结。我感觉到，这方面实践中可能攻坚非常艰苦。

我从国家统计部门查到的最新数字，是2014年基础设施行业实际的“破垄”情况――主要是反映民间资本进入的情况。我排了一个顺序，跟我们今天讨论的这些服务业有关，比如说铁路2.2％，城市公用2.3％，电信4%，航空4.5%。总之，上述领域，民营资本进入微乎其微。既然要真刀真枪地推进改革，那好吧，请向垄断性领域进军吧。

三是国际分析。

请看，这是G20提出大家认定的九大结构性改革的优先领域图表，包括反对贸易保护、金融改革、财税改革、增长包容性、提供公平竞争的市场环境等等，已经形成了共识，并且已经发布。

我在这里研究过这个文件，深感其中有一个非常重要的共识，就是“强调促进竞争，改善商业环境”。这是这次峰会达成的一个重要共识。如果说，“强调促进竞争，改善商业环境”，对其他的G20国家来说问题不突出的话，那么，对于中国这样一个过去计划经济的国家来讲，这个问题显得比较迫切。

三、向不合理的垄断开战，如何启动与推进？

怎么启动与推进？

一是突出重点，锁定关键领域。

垄断性业行业涉及到的面比较广，这些领域现在显性的和隐性的壁垒比较严重，这里有消除各种壁垒的问题。

根据我们国家当前的情况，从破垄的角度来讲，可锁定以下几个大的领域。第一，是电力；第二是电信；第三是交通（交通包括四个方面――铁路、民航、港口、邮政等，这都是服务业改革开放的内容）；第四是石油和天然气；第五市政公用等。这几个领域包括工业部门和服务业部门。主要是放宽市场准入，让民营资本进入，搞混合所有制的改革。

据我了解的情况，这些领域，目前只有东航、联通、南网、哈电、中核建、中船等少数央企试行了混改。我实地考察了中核建公司，大部分业务是竞争性业务（包括建筑工程、房地产、新能源、金融等），完全可以吸引民间资本，发展混合所有制经济。

二是以服务业开放倒逼破垄。

中国加入WTO,促进了国内商品市场的开放，这是全球化的成果之一。现在，世界出现了“逆全球化”潮流，无论是美国或是欧洲，其“逆全球化”的言行和思想，我认为都偏离了时代的主流价值，与“人类文明”的要求不相符合。在此背景下，中国需要“二次开放”。通过服务业的开放倒逼国内的垄断业行业破垄，这里需要做的工作很多，比如说刚才讲的电信、交通，以及大健康产业、文化产业、教育培训业等等，都可以用服务业的开放来倒逼。

三是，具体操作，可从开放“特许经营权”市场切入。即使是真的垄断性行业，在国有掌握所有权的条件下，也可以把“特许经营权”拿出来流转。

总之，以“混改”、“二开”、“特许经营权交易”撬动垄断行业改革，从而使它成为中国结构性改革的优先领域。

这是我的一个建议，供讨论。

［附］常修泽：关于结构性改革需要研究的三个问题

――10月30日上午大会评论环节的发言

刚才听了几位专家的发言，有启发的。今天会议的主题是“结构性改革”问题，我想就这个命题谈点看法，与诸位讨论。

第一， 怎么把握“结构性改革”命题的内涵？

“结构性改革”命题的内涵，到底是狭义的，还是广义的？有没有自己的所指、精神特质？我在这里［中国（海南）改革发展研究院］听了六中全会的公报，我发现里面公报里面一个蛮有意思的表述，即把“全面深化改革”与“供给侧结构性改革”同时并列。如果“供给侧结构性改革”是“全面深化改革”的一个重要组成部分的话，那它在前面的命题中就应该包含才是。现在又把它单独列出来，和“全面深化改革”平行，似乎应该有它自己的特指。

我前几年在写《人本型结构论》时，也曾思考过结构性变革问题。我是从比较广的意义上理解结构性改革的，就是结构转型及其与之相适应的体制改革。所以，我的书结构的安排，就是：前面讲结构变革的“导向”，中间讲六个结构的“转型”，但“转到深层是体制”，所以后面讲与其相适应的体制“改革”。

看了杭州峰会G20最后形成的文件，――关于结构性改革的九大优先领域，包括反对贸易保护、金融改革、税收改革、增长包容性、提供公平竞争的市场环境等等，它是很宽的（甚至包括发展的一些内容）。

我认为，我们是不是应该从“比较广”（既不是很窄，也不是特别宽泛）的意义上理解结构性改革，我个人的把握，就是“结构转型及其与之相适应的体制改革”。就是说，转型本身是结构的问题，但是，转到深层是体制问题或者是制度的问题。这是第一个。

第二， 下一步“各方面”更加完善、更加成熟的体制，是“大各”还是“小各”？

现在我们讨论要建立各方面更加完善、更加成熟的体制（估计明年这个命题会进一步升温），其中各方面的宽度是多大呢？是大的“各方面”，还是小的“各方面”呢？现在是混沌的，应该厘清。

1992年邓小平先生在谈话里说，用30年的时间，我们要建立各方面更加完善更加定型的体制。什么意思？这20多年来，主流思想把“各方面”解释成社会主义市场经济的各方面。它是不是仅仅是社会主义市场经济的“各方面‘呢？邓小平先生紧接有一句话，从中国式的社会主义角度来创造。。。。。我理解，邓说的“各方面”应该是全方位的，是大的“各方面”，不是小的“各方面”，即包括经济、政治、社会、文化、资源环境等，否则跟后面讲的“中国式的社会主义”口径对不上，协调不起来。

这个命题下一步可能会热起来，需要我们深入研究它。同时，在时间的安排上，我认为“30年”还是有些急迫，估计我们这个任务“30年”完不成，要安排宽松一点。

第三， 需求管理与供给改革并重“两翼齐飞”问题。

刚才不少人都提到供给侧等等，这从一方面来看是对的，但从中国目前供给需求复杂的关系来看，――去年11月14日我在这个报告厅说到，从中国特定的复杂关系来看，恐怕应实行“需求管理与供给管理相结合的新方略”。

我们非常高兴地看到，今年9月4日在G20会议上习近平同志明确提出，“需求管理与供给改革并重”，这是比较明晰地释放出“供需并重”的信号。

在这个命题之下，除了供给侧的改革以外，需求侧需要做什么改革呢？刚才有同志提到收入分配的问题。那么，为了启动和扩大中国居民的消费，我们需要在分配方面做哪些改革呢？

鉴于中国社会公平和社会活力两方面问题都不少，这需要研究如何推进“包容性改革”。我的基本想法是，“借供给侧的改革倒逼活力，借需求侧的改革倒逼公平”，通过需求管理与供给改革并重，“两翼齐飞”，来促进建立一个公平与活力相统一的体制。

不知上述看法如何？谢谢大家！

（2016年10月29日，根据录音整理）

来源：中国改革论坛网