李洪雷：走向衰落的自我规制

摘要:  作为英国传统“俱乐部式”治理的一部分，英国金融服务领域长期实行一种自我规制与法定规制相混合而以自我规制为主导的规制体制。但从20世纪80年代以来，伴随着金融市场结构的急剧变化，这一以自我规制为主导的传统规制体制遭受重创。1986年《金融服务法》和2000年《金融服务与市场法》这两部法律，标志着英国金融服务规制体制中自我规制的全面衰落。

关键词:  金融服务规制，自我规制，英国，年《金融服务法》，年《金融服务与市场法》

一、引言

在近年关于规制或治理的学术文献和政府文件中，自我规制（self-regulation）[1]是一个频繁出现的词汇。自我规制因为在专业性、成本、效率等方面所具有的优势，[2]被很多人视为放松规制（deregualtion）或现代治理（governance）的一个重要内容。但其实，自我规制并非什么新鲜事物，它在手工业、媒体、法律服务、金融服务等领域均有着悠久历史。素有“俱乐部政府”（club government）传统的英国[3]更是被视为“自我规制的避难所”。[4]而吊诡的是，恰恰是在自我规制得到广泛、公开的褒扬的同时，在诸多传统上自我规制占据主导地位的领域之中，它却受到了越来越大的限制。[5]英国金融服务规制领域即是这样一个典型领域。

英国金融市场历史悠久，地位显赫，其首都伦敦长期以来一直是最重要的国际金融中心之一，其规制体制也经受了许多的重大考验。但从20世纪80年代初开始，不断出现的金融丑闻、急剧变化的金融市场结构，都对英国金融服务市场规制体制提出了新的挑战。英国金融服务规制改革的一个中心议题是法定规制（statutory regulation）与自我规制如何协调，而总的趋势是，自我规制走向衰落，法定规制趋于强化。

1986年《金融服务法》和2000年《金融服务与市场法》是该领域具有标志性的两部法律。本文以1986年《金融服务法》和2000年《金融服务与市场法》为中心，梳理这一发展的脉络及其经济社会背景，并分析自我规制走向衰落的缘由所在。

二、传统金融规制体制

在1986年《金融服务法》通过之前，英国传统金融服务规制的特征是法定规制和自我规制的复杂混合，自我规制在其中占据主导地位。

在从1830到1880年代的维多利亚时代，伴随着工业化的狂飙突进，为了回应工业化对工人安全、消费者权益和物理环境所造成的冲击，英国进行了规模庞大的规制体制的建设或重建。在此过程中，制定了大量的规制法，并据此成立了诸多执法机构。但在实践中，无论是在产业规制（industrial regulation）还是职业规制（professsional regulation）领域，英国的规制都凸显了独具特点的合作色彩（cooperative character）：法律的作用被边缘化；诉诸法定制裁极为罕见；极其强调培育规制者与被规制者之间的信任关系。因此，法定规制在很大程度上停留于表面，而真正发挥主导作用的是自我规制。[6]

在金融领域，英国规制的这种合作性格也得到充分体现，形成了鲜明的自我规制传统。早在19世纪70年代，这样一种“低强度的自我规制意识形态传统”（the ideology of light touch self-regulation）就已得到确立。有关证券交易所的一个皇家委员会在其1878年的报告中指出：“现行的规则和规制均经过了慎重的考量，并且源于这样一群人的长期经验，他们熟稔自己所为之立法的共同体的需求和迫切形势。要把这些规则纳入普通国法的范围，或者将那些在国法中难寻其踪（而存在于在现行体系中）的制约和保障加以废除，在我们看来，任何这样的企图对于诚实、高效的商业行为都是有害的。”[7]

尽管迭经变化，直到20世纪90年代中叶，英国金融市场的自我规制传统一直得到延续，这体现在诸多方面：

其一，在证券交易领域。有关股票上市、会员义务和证券市场运行的规则，都由证券交易所自身来设定。证券交易所规则的重要性远远超过1958年《预防欺诈（投资）法》以及根据该法制定的商事行为规则（Conduct of Business Rules），这是因为，该法关于证券交易者的许可规定并不适用于证券交易所会员。而贸易部承认的协会的成员、受英格兰银行规制的机构、单位信托基金公司的管理人和信托人、其主要业务不是进行交易或者只和豁免或者被许可的交易者进行交易的人、以自有资金进行交易的人、为了或代表被许可交易商或被承认的协会进行活动的人，等等，也均享有对该法许可规定的豁免。证券业公会（the Council for the Securities Industry，CST）是1978年由英格兰银行发起设立的，是证券市场中的服务利用者和执业者（主要是交易所会员和《预防欺诈（投资）法》中所规定的被豁免者）进行自我规制的组织。1980年它为证券交易商制定了一个行为守则，但拒绝为投资管理人也制定行为守则，其理由是没有发现“滥用的证据”。证券业公会要公布年度报告，但它并没有正式的权力，也没有常任职员。

1968年由英格兰银行发起设立的接收和兼并专责小组（the Panelon Take overs and Mergers），负责解释和执行《伦敦金融城接收与兼并法则》。

其二，在收购和兼并领域。对上市公司收购和兼并的规制，主要是由1968年设立的一个自我规制机构，即收购和兼并专责小组（the Panel on Takeovers and Mergers）来承担，由该小组来负责解释和执行伦敦金融城《收购和兼并法则》（Take over Code）。

其三，在保险领域。如所周知，劳合社（劳埃德保险社，Lloyd’s）在英国保险市场中占据中心地位。1982年的《劳合社法》尽管强化了外部成员的地位并削弱了劳合社理事会（council）工作人员的影响力，但仍然保留了自我规则的基本原则。[8]

在保险领域也存在一些自我规制协会，如英国保险协会、人寿保险协会、保险顾问协会等，它们均有自己的行为守则。贸易部根据保险法对人寿保险承担规制职能，但无权规制人寿保险的销售。

1975年《保险持单人保护法》建立了一个法定赔偿方案，通过向企业收费来融资，但没有产品规制，也缺失对中介的规制。

1977年《保险经纪人等级法》（1981年生效）要求销售人寿保险的中介必须登记且须符合一定的培训和能力要求，但这仅仅适用于那些自称“经纪人”（broker）的人，因此要规避这一规定很容易，例如可以自称为“顾问”（adviser）而非“经纪人”。

其四，在银行领域。尽管在1946年，承担主要的银行规制职能的英格兰银行被国有化，但规制方式并未因此而发生大的变化，仍然坚持非正式的、合作式的监管模式。

财政部与英格兰银行的关系，和其与国有企业的关系也截然不同：它们之间不是政府部对国有企业的监督管理关系，而是政府部和独立机构的合作式关系。

尽管英国金融市场内部不同领域之间存在差别，但其规制总体而言呈现出自我规制的特点，包括政府机构的作用较小，俱乐部式的机构具有重要地位；重视市场主体在规则制定与执行中的作用，包括利用其实践知识、经验以及争取其全心全意的自愿配合；国家制定的正式法律被边缘化，自我规制组织制定的一些非法律性典章（non-legalcode）一般也仅仅是提供指南而非具体详尽的指令，这样做的目的在于保持高度的灵活来应对市场的变动性质，同时使议会及其背后的民主力量的作用被边缘化；规制主要被视为一种文化的内在约束和微妙的社会控制，而非单纯的规则控制。[9]

三、1986年《金融服务法》的改革

（一）高尔的讨论文件和报告

在金融市场上一批挂牌交易商轰然倒塌后，英国贸易部部长于1991年委托著名的公司法与证券（投资）法专家、南安普敦大学的高尔教授（Prof. LCB Gower）对金融市场投资人保护的状况进行考察。1982年，高尔教授公布了他的讨论文件，[10]1984年正式发布了报告。[11]

高尔教授认为，自我规制固然有其优点，但如果不服从其他机构的监督，将导致一个卡特尔体系，其所制定的规则得不到被审查，规则的执行也无效率，因此必须尽可能地“保证自我规制服从政府规制的监督（surveillance）”。高尔建议废除旧的规制体系，以一个更加综合的规制体系替代这一新的体系。在新的具有内在融贯性的体系中，政府规制和自我规制不是对立而是互相补充的，“各自发挥自己的最大优势，和谐合作”。政府应当决定重要的公共政策问题，而不介入日常的规制事务，后者由自我规制协会负责，并且要接受政府的监督。对于政府规制职能，他倾向于由独立委员会来承担，因为这可以保证规制人员具有金融业的专业知识，从而能够保证规制的灵活性以及维持与伦敦金融城的和谐关系。但独立委员会体制的缺点是有被金融界俘获的危险，并且政府部、委员会和自我规制协会的组织结构过于复杂，相互之间的关系如何协调是一个大问题。高尔建议，由政府规制主体对符合法定条件的协会赋予自我规制职能；自我规制协会制定的规则对于投资人的保护至少达到政府规制主体所制定规定的同等程度；对于自我规制协会制定的规则，政府规制主体有权予以修改或撤销。

对于高尔的改革方案，英国金融界最初的反应是充满敌意，认为这大大限制了它们传统的自我规制权。高尔对自己建议的前景一度也并不乐观。但这种状况很快有了变化。造成这种变化的原因，一是在保险和初级产品市场又一再发生丑闻。二是公平贸易局和伦敦证券交易所之间的争议及其解决。

公平贸易局认为伦敦证券交易所的诸多规则构成对公平竞争的不当限制，并向限制性贸易行为法院（Restrictive Trade Practices Court）提起了诉讼。在英格兰银行的推动下，1983年6月政府和证券交易所达成了协议，政府同意指示公平贸易局终止对证券交易所的诉讼，而证券交易所同意在英格兰银行的监督下对其规则进行改革。

政府介入的动力在于认识到，在金融市场的激烈竞争下，如果伦敦金融市场不能维持一个公平竞争的秩序，那么其世界金融中心的地位将岌岌可危。伦敦证券交易所修正了其规则，废除了金融机构只能经营单一种类业务的限制，同时允许国外资本良好的企业进入英国金融市场。这一修正对英国金融市场产生了深远的影响，被称为“大爆炸”（bigbang）。[12]

英国金融市场格局的剧烈变化，呼唤新的金融规制体系。

一方面是金融市场主体的变化。外国尤其是美国企业纷纷进入英国金融市场，